Le politiche per la casa
In Italia, da più di venti anni, è assente una politica della casa; gli ultimi interventi risalgono alla attuazione del Piano decennale per l’edilizia a seguito della Legge 457 del 1978.
Circa 1,3 milioni di famiglie vivono in Italia in abitazioni sociali in affitto. Nel Regno Unito le famiglie che vivono in abitazioni di questo tipo sono 5,2 milioni, in Francia sono 3,8 milioni, in Germania sono 3,2 milioni ed in Olanda sono 2,3 milioni (CRESME, 2008).
L’Italia ha rimosso il problema casa nella convinzione che l’elevato tasso di alloggi in proprietà fosse di per sé sufficiente a soddisfare il fabbisogno abitativo. Gli alloggi in proprietà sono oltre il 73%; questo dato sale all’80% se si considerano anche le tipologie d’uso dell’usufrutto e dell’uso gratuito (ANCI, 2008).
A livello nazionale il mercato dell’affitto si colloca attorno al 20% con un’incidenza marginale rispetto al mercato delle abitazioni in proprietà .
Il decreto legge di semplificazione recentemente promosso dal Governo, impropriamente chiamato ‘piano casa’ tratta in realtà solo di ‘Misure urgenti in materia di edilizia, urbanistica ed opere pubbliche’. Il testo deriva dalla rielaborazione di una precedente bozza di provvedimento ripudiato dalle Regioni e confluito nella faticosa Intesa Stato âRegioni dell’1 aprile 2009. Un effetto che questo Decreto ha suscitato è quello di avere coeso le organizzazioni imprenditoriali e sindacali che si sono riunite a Roma negli ‘Stati generali delle costruzioni’ il 14 maggio scorso.
Nel programma da queste presentato è indicata, fra gli altri punti, l’attuazione del Piano Casa per abitazioni ad affitto sostenibile (housing sociale), nonché un programma straordinario di edilizia economica e popolare, per rispondere compiutamente alla domanda di casa delle famiglie.
Per ora il CIPE (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica) presieduto dal ministro dell’economia Giulio Tremonti, ha approvato la parte relativa al Piano Nazionale per l’edilizia abitativa che sblocca un primo stanziamento per complessivi 350 milioni di euro. Di questi 200 milioni saranno ripartiti fra le Regioni per finanziare l’edilizia popolare; gli altri 150 milioni saranno destinati al fondo immobiliare per l’incremento della dotazione degli alloggi sociali.
Occorre ricordare che queste somme facevano già parte dei 550 milioni di euro stanziati a suo tempo dal Governo Prodi e poi ritirati dal Governo Berlusconi.
Le politiche per l’edilizia sociale in Italia dal Dopoguerra ad oggi
L’edilizia sociale si sviluppa in Italia con l’UNRRA Casas (United Nations and Rehabilitation Administration), ente pubblico creato nel 1945 per la costruzione di case standard dopo le distruzioni della guerra. L’esperienza dell’Unrra Casas continuerà fino al 1952; successivamente sarà l’INA Casa dal 1949 al 1963 a predisporre e ad attuare il Piano Ina Casa, denominato ‘Piano Fanfani’, dal promotore della legge istitutiva (Legge 43/1949) che aveva come scopo quello di incentivare l’occupazione con la costruzione di case per i lavoratori. Alla fine dei quattordici anni di intervento furono realizzati 355.000 alloggi (Istituto Luigi Sturzo, 2002).
Nel 1963 fu istituita la GESCAL con l’obiettivo di costruire alloggi di edilizia economica e popolare. La Gescal operò per un decennio.
Il tema dell’edilizia sociale è in Italia indissolubilmente legato alla mancata riforma urbanistica e alla mancata riforma nel 1964 della legge sull’esproprio generalizzato a prezzi agricoli.Questa situazione, che fu occasione di torbidi tentativi autoritari, fu l’espressione della tenace resistenza del ‘blocco storico’ dominante in Italia contro ogni tentativo di riforma urbanistica. Come frutto delle rivendicazioni di massa, si ebbe nel 1962 la legge per le zone di edilizia economica e popolare che lega i programmi di edilizia abitativa pubblica alla pianificazione urbanistica, mettendo in condizione i Comuni di acquisire le aree per i servizi e per le abitazioni.E’ dell’autunno 1969 la prima manifestazione nazionale indetta dai sindacati per la casa.
Nel 1971 viene approvata la Legge 865 ‘riforma della casa’ che allarga il campo pubblico sul governo dei suoli fino al 60% del fabbisogno previsto decennale. I fondi pubblici per la casa vengono impiegati dallo Stato tramite Il CER che li ripartisce tra le Regioni.
Nel 1978 con la Legge 457 ‘piano decennale’ si assegnano alle Regioni poteri in merito alla programmazione edilizia e vengono erogati finanziamenti sulla base dei fabbisogni espressi dalle Regioni con programmi decennali. La legge istituisce mutui agevolati ai comuni, alle cooperative indivise ed agli IACP per gli alloggi in affitto. Stanzia investimenti per la ricerca e la sperimentazione edilizia.
Finiti gli effetti del piano decennale, dalla fine degli anni ottanta, non si ha più una politica nazionale per la casa.
Una legge di principi per il governo del territorio, l’Edilizia Residenziale Sociale come dotazione territoriale
L’edilizia Residenziale Sociale rappresenta ancora oggi il nodo non risolto. La condizione perchè si possa determinare una politica sociale per la casa dipende principalmente da tre fattori:
* il primo consiste nel riconoscimento dell’edilizia sociale come standard obbligatorio (INU Emilia-Romagna, 2008);
* il secondo nella possibilità di disporre di un demanio di aree pubbliche comunali (in quanto il reperimento delle aree non può essere risolto con l’esproprio dei suoli a valore di mercato);
* il terzo nella disponibilità di adeguati investimenti statali che rilancino una programmazione almeno decennale.
L’urbanistica può e deve fare la sua parte per garantire la possibilità di acquisire le aree attraverso una coerente legislazione nazionale che comprenda l’Edilizia Residenziale Sociale fra le dotazioni territoriali necessarie all’equilibrato sviluppo dei tessuti urbani.
Il tema dell’edilizia sociale sulle aree cedute ai Comuni negli interventi di trasformazione urbanistica, solo da poco legittimata dalle norme contenute nella Finanziaria 2008, è già stata messa in discussione dalla giustizia amministrativa in quanto esiste ancora la Legge 167/62 finalizzata alla realizzazione dell’edilizia sociale. Questa legge risulta oggi quanto mai superata e poco utilizzabile in quanto basata all’esproprio dei terreni necessari alla costruzione di Edilizia sociale con indennità incompatibili con le risorse comunali. Gli interventi di edilizia sociale realizzati attraverso la compensazione perequativa e diffusi nelle aree di trasformazione dei Piani urbanistici riformisti, hanno effetti positivi non solo sotto l’aspetto urbanistico ma anche economico e sociale in quanto non compromettono le casse comunali ed evitano la formazione di quartieri di sole case popolari che tanti problemi di integrazione hanno comportato.
Il nuovo modello di pianificazione proposto dall’INU fin dal 1995, introdotto ormai in diverse leggi regionali, consente in questo settore originali potenzialità innovative. Infatti, il Piano Strutturale Comunale (PSC) combina il disegno strategico del futuro assetto territoriale con l’attuazione attraverso la perequazione urbanistica e il Piano Operativo Comunale (POC), quinquennale e conformativo della proprietà , e il rafforzamento delle dotazioni territoriali, intese come complemento indispensabile alle trasformazioni sociali ed economiche del territorio.
I nuovi piani, che si stanno attuando nelle regioni riformiste, individuano l’Edilizia Residenziale Sociale come dotazione territoriale, uno standard al pari degli altri quali il verde pubblico, la scuola, i parcheggi.
Il nuovo piano riformato introduce l’Edilizia sociale tra le ‘premialità ’ attribuite dal Piano Operativo Comunale alle potenzialtè edificatorie private. L’Edilizia sociale diviene così parte del Piano della città pubblica da realizzare. E tale possibilità non è propria solo delle nuove aree da trasformare, ma anche degli interventi di riqualificazione urbana.
Manca tuttavia una legge nazionale di principi che faccia da cornice alla legislazione riformista sperimentata nelle regioni.
Sono oggi all’esame dell’ VIII Commissione parlamentare ambiente, territorio e lavori pubblici, tre disegni di legge che la Commissione sta cercando di unificare in un unico testo da trasmettere in Aula.
L’’INU si è impegnato con una propria proposta di Legge sui Principi fondamentali del Governo del territorio nel tentativo di rilanciare il tema della riforma a livello nazionale ed offrire un contributo metodologico e culturale al dibattito parlamentare. Tale proposta affronta anche il tema della dimensione territoriale dell’Edilizia Residenziale Sociale. (INU, 2008)
L’ERS â definita servizio abitativo sociale â è infatti individuata come una delle componenti delle dotazioni territoriali, aggiuntiva rispetto a quelle già previste come standard dalla normativa nazionale.
Viene così favorita l’integrazione sociale dei quartieri residenziali, diffondendo il patrimonio edilizio in affitto nelle parti nuove della città , e vengono forniti alle amministrazioni locali gli strumenti per acquisire gratuitamente aree o edifici per attuare politiche abitative.
L’assimilazione dell’edilizia sociale allo standard, cioè a livelli minimi di dotazione territoriale, non deve portare ad un’applicazione rigida di tale standard, ma deve essere in grado di misurarsi con realtà territoriali profondamente diverse. Il fabbisogno di edilizia sociale non è infatti omogeneamente diffuso: ha dei picchi nelle aree metropolitane, nelle città universitarie e nei territori a rapido sviluppo produttivo segnati dall’immigrazione.
Il contributo dell’urbanistica per una risposta efficace e coerente agli attuali problemi della casa in Italia, può essere in definitiva sintetizzato nei seguenti punti:
* La definizione di Edilizia Residenziale Sociale come dotazione territoriale.
* Il Piano strutturale come luogo dell’integrazione delle politiche e della definizione degli obiettivi strategici in materia residenziale.
* Il Piano operativo per garantire la fattibilità degli interventi e facilitarne l’attuazione.
* La perequazione urbanistica come strumento per reperire aree in cessione gratuita oltre che ripartire equamente e contenere la rendita fondiaria.
* La perequazione territoriale come strumento per equilibrare gli interventi sul territorio (ruolo centrale della pianificazione d’area vasta).
* Le procedure concorsuali basate su regole certe ed uniche per un rapporto pubblico-privato trasparente ed efficace e per l’ottenimento di maggiori benefici per la comunità e una migliore qualità degli interventi.
* Un progetto urbano che prefigura lo scenario di una città inclusiva (e non esclusiva), accessibile, integrata nel territorio, con una stretta relazione fra servizi e residenza, senza barriere e senza ghetti.
La dimensione territoriale dell’edilizia sociale dell’Edilizia Residenziale Sociale
Il tema dell’Edilizia sociale va declinato in modo aderente alle realtà territoriali, che presentano differenze regionali e provinciali significative.
La scala più opportuna per affrontare il problema, sia sotto il profilo dell’analisi della domanda che sotto quello della pianificazione dell’offerta, non è solo (e tanto) la dimensione comunale, quanto soprattutto quella sovracomunale, provinciale e regionale.
L’esigenza è quella di mettere a sistema le iniziative locali di Edilizia Residenziale Sociale attraverso i meccanismi della legge, definendo un quadro regionale di riferimento e strumenti omogenei e condivisi, strumenti capaci di interagire tra di loro e di definire strategie differenti in relazione alle diversità territoriali riscontrate.
In questo quadro trova spazio una nuova concezione del concorso privato al completamento del sistema territoriale nelle parti che ne determinano la sostenibilità complessiva, fra le quali trova posto a pieno titolo l’ERS, da considerare una componente equilibrante del sistema città .
L’Edilizia Residenziale Sociale nella legge regionale
L’Emilia Romagna ha introdotto nella propria legislazione urbanistica, obiettivi e strumenti per l’Edilizia Residenziale Sociale. (LR, n.6/7/2009)
Tali disposizioni stabiliscono che:
* l’housing sociale è uno degli obiettivi degli strumenti urbanistici;
* il PSC stabilisce nel 20% la quota di alloggi riferita al dimensionamento complessivo dei nuovi insediamenti residenziali previsti dalla pianificazione;
* il PTCP può motivatamente ampliare o ridurre le quantità riferite ai Comuni;
* è prevista la cessione al Comune a titolo gratuito di una quota di aree pari al 20% delle aree destinate a nuove costruzioni per nuovi insediamenti residenziali;
* ‘nel caso di interventi di riqualificazione, nonchè nel caso di insediamenti ricreativi, ricettivi, direzionali, industriali, artigianali e per il commercio all’ingrosso’ è previsto un contributo per l’ERS definito dal POC attraverso gli Accordi(art.18) .
La quantità di fabbisogno di edilizia ERS necessaria viene stabilita dai PTCP e dai PSC, basandosi sulla quota del ‘20% di alloggi di Edilizia Residenziale Sociale, riferita al dimensionamento complessivo dei nuovi insediamenti residenziali previsti dalla pianificazione comunale’, relazionandosi alle problematiche dei differenti sistemi territoriali e tenendo conto delle eventuali carenze pregresse. I POC individuano le localizzazioni idonee per gli alloggi ERS, avendo attenzione agli standard di sostenibilità urbana. In aggiunta all’acquisizione gratuita dei terreni, i Comuni possono disporre di più strumenti per attuare in tempi certi anche la realizzazione degli alloggi. Attraverso bandi di evidenza pubblica, sarà possibile porre a compensazione della realizzazione di alloggi residenziali pubblici e di alloggi privati in locazione di lungo periodo, aree in diritto di superficie per la realizzazione di edilizia convenzionata, la cui quantità può far riferimento a quote di edificabilità di sola spettanza pubblica che rientrano, peraltro, nel dimensionamento del PSC.
L’individuazione di una quantità ben definita costituisce un punto di forza se associato al ruolo delle Province e dei Comuni nella determinazione dei fabbisogni abitativi. Queste disposizioni rappresentano il nocciolo duro di una politica regionale per la casa che deve venire a monte degli strumenti di pianificazione.
Il 20% di alloggi ERS per l’affitto, rispetto al dimensionamento complessivo della nuova offerta di residenza nella nostra Regione rappresenta comunque un obiettivo impegnativo per i prossimi anni. Purtroppo la mancanza di una Legge di principi nazionale per il governo del territorio non favorisce la sperimentazione dei nuovi Piani che si stanno attuando nelle regioni. In limine il Governo Prodi ha emanato nella Finanziaria 2008 alcuni articoli che introducono tra gli standard urbanistici le aree e gli immobili per l’Edilizia Residenziale Sociale(Legge n.244/2007).
Questo rappresenta una risposta, seppure parziale al problema, che non sopperisce alla necessità di una legge generale di principi, ma che consente tuttavia di operare con la certezza del diritto.
Così anche il Decreto approvato dal Ministero delle Infrastrutture nel marzo 2008 va nella direzione di dare una risposta alla domanda di edilizia sociale finanziando con i programmi di riqualificazione urbana la realizzazione di alloggi da dare in locazione a canone sostenibile nonché interventi tesi a migliorare le condizioni abitative e infrastrutturali dei quartieri caratterizzati da forte disagio abitativo, sia per le città che per i piccoli centri.
La domanda di abitazioni
Oggi il mercato dell’abitazione è un mercato per sua natura non restringibile ad un singolo comune, ma è un mercato di area più vasta, sia per quanto riguarda la domanda che per l’offerta di alloggi.
Molti segmenti di domanda sarebbero orientati all’affitto, ma generalmente non trovano risposte alle proprie esigenze.
Si tratta principalmente di una domanda espressa da una fascia intermedia che non ha i requisiti per accedere all’edilizia residenziale pubblica e non ha la capacità economica sufficiente per entrare nel mercato della casa in proprietà . Questa fascia intermedia è stata anche chiamata ‘fascia grigia’ ed è composta da giovani coppie, lavoratori immigrati occupati, nuclei monoreddito come i lavoratori fuori sede, studenti, ricercatori che esprimono spesso una domanda transitoria.
E’ quindi necessario dare risposta a questa nuova domanda abitativa (che spesso ha i caratteri dell’urgenza) affrontando la questione in una dimensione territoriale sovracomunale.
La perequazione urbanistica e la perequazione territoriale
Le città capoluogo di Provincia sono quelle che mostrano maggiore impegno per l’edilizia sociale in quanto è nelle città che si manifesta la maggiore tensione abitativa. Ma i recenti flussi migratori stanno portando anche nei centri di minori dimensioni un incremento della domanda di Edilizia Residenziale Sociale che vi viene spinta anche per effetto delle dinamiche del mercato immobiliare.
Se la perequazione urbanistica e la negoziazione rappresentano lo strumento per la realizzazione di quote di housing sociale, un altro tema è quello del riequilibrio, non solo urbano ma anche territoriale, delle scelte localizzative attraverso la perequazione territoriale, intesa anche come condivisione degli oneri e delle risorse che derivano agli Enti locali dalle trasformazioni urbanistiche di rilievo sovracomunale.
Nel caso dell’Edilizia Residenziale Sociale non si tratta di condividere risorse, come avviene per la aree produttive o commerciali, quanto di distribuire equamente impegni ed oneri determinando una offerta meglio articolata alla scala territoriale sovracomunale, anche nel tentativo di evitare concentrazioni che possono portare alla formazione di ‘ghetti’ e quindi all’aumento di fenomeni di disagio abitativo. Questo riequilibrio dovrà necessariamente tenere conto anche della localizzazione delle linee del trasporto pubblico al fine si contribuire alla sostenibilità della pianificazione.
L’Edilizia Residenziale Sociale costituisce dunque un nuovo campo di applicazione per gli Accordi territoriali nella fase della definizione dei fabbisogni abitativi a partire dalla programmazione di area vasta condotta tramite i PTCP delle Province ed i PSC redatti in forma associata.
Si consente, in questo modo, ai Piani Operativi Comunali il recepimento delle quote di edilizia sociale superando, là ove necessario, la quota stabilita dalla legge regionale del 20% di alloggi di Edilizia Residenziale Sociale, relazionandosi in questo modo alle problematiche dei differenti sistemi territoriali e tenendo conto delle carenze pregresse.
Attraverso la formula dell’Accordo Territoriale, sulla base delle specificità locali, (infrastrutture, servizi, tensione abitativa presente) verranno determinate – con il concorso dei comuni interessati – le quote degli interventi di Edilizia Residenziale Sociale.
La sperimentazione tipologica, insediativa e tecnologica
Nel caso dell’Edilizia Residenziale Sociale, la motivazione dell’interesse pubblico che si pone alla base delle politiche urbanistiche e abitative, può offrire un interessante campo di applicazione delle azioni tese ad attuare l’obiettivo dello sviluppo sostenibile della città indipendentemente dalla sua connotazione privata o pubblica. Sotto questo profilo, la qualità urbana ed edilizia, il risparmio energetico, l’uso di nuove tecnologie può costituire un campo di sperimentazione significativo.
Uno dei temi sicuramente più interessanti è quello dell’individuazione delle possibili soluzioni tipologiche ed insediative per l’Edilizia Residenziale Sociale. Si tratta di un tema cruciale che ha visto in Italia ed in Europa momenti di approfondimento e sperimentazione a partire dal Movimento Moderno in architettura e che oggi, almeno in Italia, non ha grande appeal.
Questo tipo di ricerca dovrebbe trovare nei Comuni, nelle Regioni e nella Cooperazione una nuova stagione di interesse sia per individuare soluzioni nuove e attente alle nuove problematiche, con la progettazione, ad esempio di insediamenti misti per attività e composizione sociale, edifici sostenibili sotto il profilo energetico e tipologie edilizie adeguate alla domanda.
E’ certo che la produzione edilizia nel settore residenziale negli ultimi anni, tranne pochissimi casi, si è appiattita su modelli tipologici ripetitivi più attenti a rispondere alle richieste del mercato che a indirizzare il mercato verso modelli innovativi costruiti sulle nuove esigenze della domanda.
La riflessione non va esclusivamente riferita all’unità abitativa (la cui dimensione continua a diminuire per ragioni economiche) quanto alle sue forme di aggregazione ed all’integrazione nei servizi di vicinato.
Le nuove politiche abitative dovranno affrontare anche questo tema privilegiando la realizzazione di edifici a costo contenuto ma di buona qualità tecnologica e prestazionale, con specifica attenzione al contenimento dei consumi energetici ed alla loro efficienza termica, oltre che di buona qualità architettonica.
Tutto questo deve passare attraverso una specifica conoscenza delle componenti che formano oggi il costo di costruzione e della reale incidenza dell’innovazione e della qualità su di essi.
In questa prospettiva è necessario riaprire temi vecchi di trent’anni ma ancora irrisolti che riguardano le politiche industriali di settore. Non potendo pensare di trasformare un settore produttivo conservativo, storicamente frammentato, vanno incentivati, attraverso il sistema di finanziamento dell’edilizia pubblica e ai relativi bandi, interventi finalizzati all’unificazione ed alla standardizzazione della componentistica e dei processi di cantiere.
In situazioni appropriate e con tutte le garanzie legate ai temi della sicurezza e della legalità , potranno anche essere presi in considerazione interventi che permettano anche procedure di coinvolgimento degli utenti in forme di autorecupero, autoriqualificazione e autocostruzione.
Note
Fonte CRESME (2008), tratto dal Documento ANCAB, Legacoop Politiche abitative e welfare presentato al Convegno INU ‘Il contributo dell’urbanistica per l’edilizia residenziale sociale‘. Firenze 30 gennaio 2008.
ANCI, ( 2008), I Comuni e la questione abitativa, la nuova domanda sociale, gli attori e gli strumenti Operativi..
AA.VV, curatore Istituto Luigi Sturzo(2002), Fanfani e la casa : gli anni Cinquanta e il modello italiano di welfare state: il piano INA Casa, Rubbettino Editore.
Considerazioni dell’ INUâEmilia Romagna sul Pdl regionale Governo e riqualificazione solidale del territorio,(/2008). Si ritiene utile proporre la seguente definizione di ERS: ‘L’edilizia abitativa sociale costituisce un servizio di interesse generale finalizzato al raggiungimento degli obiettivi di integrazione e coesione sociale e di qualità funzionale dei tessuti urbani indicati dagli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica ed alla riduzione degli svantaggi di individui o di gruppi nell’accesso ad un’abitazione funzionale, salubre, sicura, dignitosa e dai ridotti consumi energetici. Essa comprende alloggi in locazione permanente o temporanea (di durata almeno venticinquennale) di proprietà pubblica o privata a canone sociale o convenzionato con procedure di accesso regolate attraverso bandi ad evidenza pubblica’.
Proposta di legge dell’INU(2008), Principi fondamentali del governo del territorio, con la quale si propone una proposta di articolato che possa ispirare il legislatore.
La Legge Regionale 6/7/2009 Governo e riqualificazione solidale del territorio, appena approvata introduce con chiarezza il tema della previsione negli strumenti urbanistici di quote di alloggi da destinare alle politiche abitative pubbliche.
Con la legge Finanziaria 2008 (Legge n. 244 del 24 dicembre 2007)si introducono le aree e gli immobili per l’edilizia residenziale sociale come standard. I Comuni potranno subordinare le trasformazioni alla cessione gratuita di aree da destinare a edilizia pubblica. Gli strumenti urbanistici comunali potranno definire meccanismi di trasformazione urbana che prevedano la cessione gratuita da parte dei proprietari, di aree o immobili da destinare a edilizia residenziale sociale. In questi ambiti sarà possibile localizzare alloggi a canone calmierato, concordato e sociale.