Il paesaggio nella pianificazione locale

Nel corso degli anni Novanta del secolo scorso, a livello europeo il fermento culturale sul tema del paesaggio ha dato origine alla Carta del Paesaggio Mediterraneo, nel 1993 e nel 2000 alla Convenzione Europea del Paesaggio; a livello italiano, invece, si è proceduto alla sistematizzazione delle leggi che, dal 1939 al 1985, avevano trattato la materia paesaggistica, facendole confluire nel Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali â D.lgs 490 del 1999 â dove, peraltro, il termine paesaggio non appariva neanche una volta.

Il nuovo secolo, con il Codice dei beni culturali e del paesaggio â D.lgs 42/2004 â apre finalmente le porte alla prima legge italiana dedicata, in maniera esplicita e diretta, al paesaggio ed alla sua tutela. Il Codice però, ha subito in quattro anni ben due correzioni e integrazioni delle sue disposizioni (D.lgs 157 del 2006 e D.lgs 63 del 2008), evidenziando un’esigenza di riordino progressivo della materia. In effetti, la disciplina del paesaggio nel nostro paese ha messo in luce due questioni cruciali che riguardano, da un lato, il rapporto della normativa nazionale con le convenzioni internazionali, da cui discendono una serie di obblighi (anche in virtù della legge di ratifica della Convenzione Europea del Paeasaggio del 2006) e, dall’altro, la ridefinizione dell’assetto delle competenze fra Stato, Regioni ed altri enti pubblici territoriali.

Con la revisione del 2008, il Codice si preoccupa finalmente di distinguere la disciplina relativa al paesaggio da quella relativa ai beni paesaggistici, mettendo così in discussione il vetusto principio secondo il quale il paesaggio (che, ai sensi della Convenzione, è riferito all’intero territorio) coincide con i beni paesaggistici (intesi come beni e aree meritevoli di uno specifico regime di protezione in virtù del loro notevole interesse pubblico).

Tuttavia, il Codice non fornisce una definizione di paesaggio univoca e chiaramente distinta dalla nozione di beni paesaggistici e non prevede un regime di protezione giuridica coerente ed integrato con la Convenzione che consenta la salvaguardia, la valorizzazione e la gestione  del paesaggio nella sua intera dimensione territoriale. D’altra parte, la dimensione soggettiva del paesaggio ed il coinvolgimento delle comunità  locali interessate â assi portanti della definizione di paesaggio espressi dalla CEP â non hanno ricevuto un adeguato riconoscimento da parte del Codice.

Altra questione rilevante riguarda l’assetto delle competenze. L’articolo 9 della Costituzione italiana stabilisce che la Repubblica tutela il paesaggio e l’articolo 117 conferma la competenza esclusiva dello Stato per la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali (intendendo, secondo la Corte Costituzionale, con questa definizione il paesaggio) e indica come competenza concorrente tra Stato e Regioni la valorizzazione dei beni culturali e ambientali (anche in questo caso da intendersi come paesaggio).

La distinzione delle responsabilità  legislative ed amministrative degli enti, in funzione del tipo di azione da realizzare, anziché in funzione dei livelli di interesse paesaggistico espressi da ogni singolo territorio, non appare molto coerente con i principi della Convenzione europea. Infatti, come mette bene in evidenza la Raccomandazione del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa agli Stati membri del febbraio 2008 (contenente le linee guida per l’attuazione della Convenzione), ‘le attività  riguardanti il paesaggio rappresentano una combinazione di salvaguardia, gestione e pianificazione condotte in riferimento ad un unico territorio: alcune sue parti e caratteristiche possono essere conservate, altre devono essere gestite ed altre ancora intenzionalmente trasformate‘.

Combinare misure di tutela, valorizzazione e gestione del paesaggio, dunque, appare auspicabile e necessario se non si vuole ignorare la complessità  del paesaggio. Eppure, le due anime della Convenzione e del Codice, unitamente al binomio istituzionale Stato-Regioni, continuano a coesistere a livello nazionale ed a produrre incertezza, tanto sul piano della pianificazione quanto su quello della gestione del paesaggio.

La pianificazione del paesaggio prende, infatti, una strada diversa dalla copianificazione interistituzionale del territorio – basata sulla sussidiarietà  amministrativa – per attestarsi, a livello locale, su una dimensione di controllo relativo alla conservazione dei beni tutelati. La dimensione locale del paesaggio fatica così ad emergere, all’interno dei diversi strumenti di piano, con la forza necessaria a favorire politiche adeguate dal punto di vista ambientale, paesaggistico e dello sviluppo sostenibile che possono e devono essere perseguite proprio a livello locale.

Il paesaggio locale, secondo la Convenzione europea, svolge ‘importanti funzioni di interesse generale, sul piano culturale, ecologico, ambientale e sociale e costituisce una risorsa favorevole all’attività  economica che, può contribuire alla creazione di nuove opportunità  di sviluppo‘. Poiché però il paesaggio non è una semplice realtà  oggettiva, bensì ‘una porzione del territorio nelle sue trasformazioni naturali e culturali, come viene percepito dalla popolazione‘, è evidente che le sue potenzialità  potranno esprimersi appieno soltanto attraverso un coinvolgimento dei soggetti delle comunità  locali nelle scelte capaci di modificarne i destini.

Nell’ambito della costruzione di un processo di valorizzazione del paesaggio, nella sua intera dimensione territoriale, diventa prioritario rafforzare la dimensione spaziale dell’uomo. L’identità  dei luoghi e delle popolazioni locali deve emergere con forza se si vuole permettere la continuità  culturale di un sistema territoriale nel continuo processo dinamico di modificazione. La consapevolezza delle proprie radici culturali permette, da un lato, di aprirsi verso l’esterno, acquisendo idee, tecniche, metodi innovativi in campo produttivo e insediativo e, dall’altro, di operare in modo da non rinnegare il proprio ‘background‘ nell’assimilare le innovazioni, ma piuttosto arricchendolo attraverso il filtro delle proprie matrici culturali, nel rispetto dei valori e delle caratteristiche paesaggistiche dei luoghi.

Si tratta di costruire idee progettuali, capaci di modificare i destini di un territorio, con la partecipazione e l’interazione della popolazione locale; costruire un nuovo immaginario tracciando visioni d’insieme dei valori di una comunità , proiettandole verso un futuro basato su obiettivi e valenze sentite come prioritarie.  E ancora, nella prospettiva della costruzione di regole condivise, rappresentare la cultura come storia di simboli attribuiti ai luoghi ed agli spazi di vita da parte delle comunità .

Ci si trova, quindi, di fronte alla necessità  di ottenere nuovi strumenti per ritrovare la dimensione locale e far risaltare la trama e l’ordito delle relazioni tra i luoghi e le persone, attraverso la ricostruzione e la condivisione del valore attribuito al paesaggio, alle sue memorie ed alle sue trasformazioni. Si tratta, insomma, di costruire in maniera partecipata, attraverso la rappresentazione culturale del paesaggio locale, la conoscenza e la pianificazione di un territorio, ripensata e riorganizzata intorno ad una multidisciplinarietà  trasversale degli attori preposti alla sua interpretazione.

Per dirla con altre parole, si devono costruire esperienze, da svolgere all’interno del processo di pianificazione, nelle quali il paesaggio si configura come risorsa rispetto alla sua capacità  di costruzione di immagini identitarie, di rappresentazione del ‘progetto latente’ del territorio e di configurarsi come luogo di rappresentanza di interessi collettivi.

Se si riconosce questo fondamento teorico, diventa evidente come le problematiche relative al paesaggio, nell’ambito del suo riconoscimento, della sua salvaguardia, nonché della pianificazione e gestione, debbano trovare riscontro non solo a livello regionale, ma anche ai livelli istituzionali maggiormente vicini, e forse per questo più attenti, al sentire delle popolazioni. E’ questa la strada che la pianificazione locale deve intraprendere per non diventare un esclusivo ratificatore delle decisioni prese in altre sedi.

Di conseguenza se, all’interno di questo quadro complessivo, la dimensione pianificatoria e strategica del paesaggio resta in capo allo Stato ed alle Regioni â con poca significatività  per le Province â deve potersi trovare una dimensione maggiormente operativa in grado non solo di interpretare le strategie (e le tutele) indicate dai livelli istituzionali direttamente competenti, ma anche di esprimere, attraverso il coinvolgimento delle comunità  locali, la progettualità  del paesaggio per farla convergere nelle pratiche delle attività  architettoniche quotidiane.

à pur vero, infatti, che molti temi legati al paesaggio, travalicando i limiti dei singoli Comuni, possono essere affrontati soltanto in un’ottica regionale. Tuttavia, a livello locale (comunale o sovracomunale) si deve trovare, e possibilmente codificare, un metodo di lavoro attraverso il quale le collettività  locali promuovano, singolarmente o in cooperazione, la valorizzazione del paesaggio.

Ci si domanda, però: cosa significa affrontare il tema del paesaggio a livello locale e quali implicazioni possono sorgere nei riguardi degli strumenti urbanistici locali? E ancora, con quali mezzi i Comuni possono interloquire con le normative esistenti per definire una significativa riconoscibilità  dei valori intrinseci ai loro paesaggi, al fine di conservare/valorizzare quelli esistenti e costruirne di nuovi, contemporanei?

Risposte esclusivamente istituzionali alla precedenti domande non sono possibili, ma è certamente possibile avviare una molteplicità  di percorsi in grado di appagare la complessiva esigenza di soddisfare l’autonomia locale (con le proprie specifiche competenze) con la necessaria valorizzazione dei caratteri paesaggistici dei luoghi.

Proprio questo elemento generale non può trovare riscontro diretto â per lo meno sotto l’aspetto formale â in un piano paesaggistico locale, ma deve potersi coniugare all’interno della prassi urbanistica in modo da integrare, e non separare, il riconoscimento del paesaggio come centrale all’interno delle politiche (anche architettoniche) di sviluppo urbano e di uso del territorio, in armonia con quanto indicato dal Consiglio d’Europa che chiede di ‘prendere in conto sistematicamente il paesaggio nelle politiche in materia di aménagement del territorio, nelle politiche urbanistiche e culturali, ambientali, agricole, sociali ed economiche e nelle altre politiche settoriali che possono avere un effetto diretto ed indiretto sul paesaggio‘.

Vi è dunque la necessità  di superare l’approccio settoriale in favore di un rinnovato ruolo del paesaggio all’interno della costruzione del piano, il quale dovrà  essere pensato in senso strategico e progettuale. La progettazione paesaggistica, nell’ambito della pianificazione locale, dovrebbe fondarsi sulla lettura del paesaggio, sulla individuazione dei suoi meccanismi di trasformazione e le rispettive interdipendenze, sulla valutazione della percezione del paesaggio da parte degli abitanti e dei suoi fruitori, sulla formulazione condivisa di obiettivi per la valorizzazione, nonché sulla elaborazione di misure da attuare per conseguire gli obiettivi fissati.

Considerazioni come quelle sin qui svolte trovano riscontro non solo nel dibattito culturale e disciplinare, ma anche in diverse esperienze concrete. Numerose sono, infatti, le iniziative sviluppatesi negli ultimissimi anni che documentano percorsi virtuosi di coinvolgimento della popolazione, da parte delle istituzioni locali, nei processi di formazione di strumenti e/o di politiche finalizzate alla valutazione, pianificazione e gestione del paesaggio. Si delineano, nell’alveo delle disposizioni normative esistenti, nuove modalità  di approccio alla pianificazione locale che, pur assumendo metodologie o strumenti differenti, mantengono – raccogliendo la sfida della CEP – la matrice comune della partecipazione delle comunità  locali e la condivisione dei valori paesaggistici e del progetto di trasformazione in senso strategico del territorio e del paesaggio. Si inseriscono, in quest’ottica, iniziative di collaborazione tra enti istituzionali locali e la Rete europea degli enti locali e regionali per l’attuazione della Convenzione europea del paesaggio (RECEP) o altre organizzazioni non governative quali UNISCAPE o CIVILSCAPE o ancora con gli Osservatori locali del paesaggio.

Per rimanere nel contesto piemontese, solo negli ultimi due-tre anni si sono sviluppate vivaci esperienze di sperimentazione di nuove metodologie applicate talvolta a strumenti esistenti, talvolta creandone di nuovi, altre volte ancora integrando strumenti di matrice differenti. Si possono ricordare, a tal proposito, l’esperienza del territorio biellese con il Progetto del Paesaggio Biellese (PPB)1, del torinese e dell’astigiano, con l’Agenda Strategica del Chierese2 o del cuneese, con il Sistema di Gestione Ambiental-Paesaggistico (SGAP)3 per i Comuni di Langa e Barolo. Progetti tra loro diversi, con obiettivi differenti, ma con un denominatore comune: la costruzione strategica di politiche riguardanti il territorio, l’ambiente ed il paesaggio con il pieno coinvolgimento degli attori locali e la condivisione della progettualità , in ossequio ai principi della Convenzione europea. Queste tre esperienze piemontesi, creando sinergie tra gli strumenti di pianificazione e le politiche per il territorio ed il paesaggio, definite attraverso approcci partecipati, ben si prestano a diventare ‘modelli da imitare’, replicabili nel territorio nazionale (ma anche europeo), seppure con i dovuti accorgimenti ed aggiustamenti richiesti dai diversi contesti.

Sono diverse, si è detto, le modalità  di affrontare i temi del paesaggio nella pianificazione locale. Alcune riguardano esperienze già  sperimentate o in corso di sperimentazione come quelle citate, altre possono costituire delle suggestioni:

*  redazione di strumenti di accompagnamento/integrazione agli strumenti di pianificazione urbanistica;

*  integrazione degli aspetti di valutazione del paesaggio all’interno del piano urbanistico per permettere una più oculata localizzazione degli insediamenti anche in relazione alla qualità  paesaggistica dei diversi ambiti ed ai coni visuali;

*  promozione di esperienze concrete di buone pratiche, finalizzate a creare maggiore sensibilità  nei confronti dei valori della partecipazione e della qualità  del paesaggio;

*  costruzione di manuali di buone pratiche per l’individuazione di modalità  di intervento nelle aree di pregio ed in quelle ordinarie o degradate;

*           predisposizione di linee-guida o di ‘criteri’ destinati ai Comuni, contenenti indirizzi di carattere metodologico, indirizzi procedurali e giuridici ed indirizzi operativi, con schede degli elementi costitutivi del paesaggio, utili sia per affrontare i molti aspetti amministrativi connessi, sia per individuare le forme di applicazione dei principi di tutela;

*  attivazione delle commissioni locali per il paesaggio a supporto della gestione delle autorizzazioni paesaggistiche;

*  promozione di un processo di ‘educazione permanente’, che coinvolga molteplici agenzie educative, così da garantire che la  cultura del paesaggio possa essere saldamente radicata, permettendo alle generazioni future di comprendere il ruolo del paesaggio locale, sia rispetto alla storia, sia rispetto alle politiche di sviluppo contemporanee.

Nell’affrontare i temi del paesaggio alla dimensione locale, appare quindi fondamentale essere in grado di coniugare le politiche di regolamentazione dello sviluppo (tipiche dell’urbanistica tradizionale) con quelle del controllo e della valorizzazione dei valori paesaggistici (quest’ultima attenzione da inserire, altresì, nelle pratiche di valutazione). Il piano locale, o più in generale le politiche locali, debbono essere in grado di coinvolgere i fattori ambientali e paesaggistici con quelli più direttamente connessi allo sviluppo della società  e delle attività .

Note

1   Nel 2007, la Provincia il Comune di Biella hanno avviato, in collaborazione con la Regione Piemonte e la Rete europea degli enti locali e regionali per l’attuazione della Convenzione europea del paesaggio (RECEP) – organismo costituito presso il Consiglio d’Europa e del quale fanno parte i suddetti enti territoriali – un progetto finalizzato al miglioramento della qualità  del paesaggio nel Biellese. Tale progetto ha l’ambizione di favorire un governo del territorio che abbia come principale riferimento l’interesse che le comunità  nutrono, in misura crescente, per la qualità  del paesaggio quale imprescindibile dimensione dell’abitare. Il PPB mira a promuovere e rilanciare un’identità  culturale e territoriale del Biellese in grado di contribuire, in maniera partecipata e condivisa, alla qualità  della vita ed allo sviluppo sostenibile.

2   Nel corso del 2007 i Comuni del chierese assieme alle province di Torino e di Asti sono stati protagonisti di un’articolata azione di approfondimento e confronto per la formazione di una Agenda  Strategica che divenga parte strutturale permanente del Sistema Locale. L’Agenda ha funzione di orientamento delle politiche urbanistiche e di settore poichè incide sugli strumenti di piano comunali e provinciali, e mira alla costruzione condivisa di azioni improntate alla sussidiarietà , che sappiano avvicinare le istituzioni alle Comunità . L’Agenda Chierese, costruita su base volontaria attraverso il confronto e l’accordo negoziale tra i soggetti istituzionali del sistema locale, vuole costituire un contributo innovativo  alla costruzione di reti di relazione sociali e istituzionali e consolidare norme di comportamento orientate alla soluzione condivisa dei problemi, sempre più complessi e compressi nel tempo, che si presentano nel governo del territorio. Tale strumento è orientato a superare  i limiti delle politiche pubbliche che emergono dall’esperienza amministrativa e che sono riconducibili ai temi della governance dei processi (spesso insufficiente a far fronte alla dimensione del mutamento), all’integrazione delle politiche gestite in forma troppo separate, alla sedimentazione troppo lenta della cultura dell’innovazione, alla pratica della valutazione delle politiche pressoché inesistente. CAIRE Urbanistica â Dicembre 2007.

3   Nel 2006 ha preso avvio un progetto, finanziato dalla Regione Piemonte, per la realizzazione e certificazione di un Sistema di Gestione Ambiental-Pesaggistico per l’Unione dei Comuni Colline di Langa e Barolo.  Tale progetto, proponendo un’insolita combinazione tra strumenti di governo che finora sono stati lontani tra loro (la pianificazione paesaggistica e la certificazione di qualità  attraverso i percorsi EMAS), si presenta come una proposta metodologica per l’integrazione del Sistema di Gestione Ambientale e Audit (EMAS) con la Convenzione Europea del Paesaggio (CEP). Il paesaggio e l’ecositema diventano sempre più prospettiva sistemica fondamentale da trattare in modo tecnicamente adeguato nel governo del territorio. Cfr. R. Beltramo, M. Quarta, ‘SGAP â Sistema di Gestione Ambiental-Pesaggistico: aspetti introduttivi e impostazione metodologica’, in: Rivista della Associazione Analisti Ambientali –  Valutazione Ambientale n. 12 –  Edicom Edizioni, Luglio-Dicembre 2007.

2011-01-17T12:51:04+00:00