Tra il dire e il fareâ¦ aspetti gestionali del Piano Urbanistico Riformato in Emilia-Romagna

La legge regionale emiliana sul governo del territorio introduce prospettive per una pianificazione di processo che definisca nel tempo, al variare delle condizioni socio-economiche, gli aspetti concreti di una strategia di Piano definita nelle sue linee generali e condivisa concretamente in un momento storico determinato. Si sono aperte così nuove prospettive per sperimentare forme del Piano Urbanistico Comunale che superino la staticità  dei vecchi PRG sostituendovi i tre nuovi strumenti urbanistici delineati dalla l.r. 20/2000.

Assistiamo, in tal modo, alla elaborazione di PSC (Piani Strutturali) non conformativi del diritto di proprietà , che individuano esclusivamente strategie di azione e strutture territoriali da conservare o da modificare. Questi tipi di PSC avviano l’elaborazione di POC (Piani Operativi) che portano a risultato, nel tempo, le trasformazioni giudicate sostenibili in base alla griglia di sostenibilità  definita attraverso la VALSAT (Valutazione di Sostenibilità  Ambientale). Questi strumenti operano in base a metodologie di intervento contenute nel RUE (Regolamento Urbanistico Edilizio) che contemporaneamente svolge il ruolo di cabina di regia del piano urbanistico complessivo e di strumento di pianificazione delle azioni di conservazione, sotto il profilo urbanistico e sotto quello edilizio.

Le burocrazie comunali e provinciali si trovano a dover gestire, in un breve periodo, una strumentazione rinnovata, spesso senza una adeguata preparazione culturale circa il modello di gestione che i nuovi strumenti delineano. Per gestire adeguatamente i tre nuovi strumenti che costituiscono il Piano Urbanistico Comunale occorre infatti migrare dalla cultura della ‘verifica di conformità ’ (che ha per effetto una serie di attività  sincopate e sequenziali) verso forme di ‘gestione attiva e continua’ che abbia per effetto l’integrazione di attività  svolte in parallelo, in modo da accompagnare quel processo di gestione del territorio che è la ragione prima e principale del nuovo modello di pianificazione riformista. Né va dimenticato che, in regime di legislazione concorrente, l’insieme dei tre strumenti urbanistici comunali deve costituire il cosiddetto ‘Piano Perfetto’ che regola compiutamente ogni parte del territorio perseguendo i principio della certezza del diritto (nel profilo civilistico) , della pianificazione logica ed equa (nel profilo amministrativo) e sostenibile (nei profili del diritto comunitario).

La l.r. 20 contiene una felice intuizione che coniuga la forma-piano con il nuovo ruolo dei funzionari pubblici, introdotto dalla riforma della pubblica amministrazione ad iniziare dalla Legge 241 del 1990, proseguendo con il DLgs 267 del 2000, la legge 15 del 2005 fino alla legge 69 del 2009. I contenuti salienti della riforma della pubblica amministrazione riguardano gli aspetti contabili, gestionali, valutativi e soprattutto l’introduzione di una visione strategica che integra tutte le azioni del sistema degli enti locali verso il conseguimento di risultati dichiarati in anticipo e condivisi attraverso forme di partecipazione. Si tratta di una grande riforma del ‘modo di pensare’ e del ‘modo di fare’ degli enti locali che si apre anche a forme e mezzi un tempo propri solo del diritto privato, ovvero alla sostituzione del tradizionale provvedimento autoritativo nel perseguimento dei fini istituzionali.

Alla luce del ruolo riformato delle Pubbliche Amministrazioni, il Piano Urbanistico è suscettibile di divenire lo strumento principale del coordinamento della visione strategica dell’Ente locale e delle azioni contabili, gestionali e valutative necessarie a tradurre la strategia in azioni efficaci. La forma-piano delineata dalla l.r. 20/2000 â che attua i principi riformisti affermati dall’INU nel 1995 â ben si adatta al nuovo ruolo che gli enti locali devono svolgere. La possibilità  di esprimere la visione strategica nel PSC e di definire le azioni concrete di trasformazione nei POC e le azioni di conservazione e manutenzione nel RUE, collegandole agli strumenti di bilancio e di programmazione e realizzazione delle opere pubbliche – con utilizzazione di strumenti concorsuali/negoziali per attuarle – consente di attivare manovre mirate a risolvere problemi contingenti, senza mai perdere la visione generale e sistemica che quelle stesse azioni ha indotto.

Un sistema di riforma che incorpora e integra le istanze di pianificazione sostenibile introdotte in recepimento della legislazione comunitaria. Viene infatti introdotto il principio che il territorio â sintesi delle componenti ambientali, economiche e sociali della sfera naturale â deve essere il primo, se non l’unico, soggetto della pianificazione territoriale. Impostazione, questa, quanto mai moderna, che implica necessariamente il ricorso a politiche di sussidiarietà , solidarietà  e perequazione territoriale, costringendo a integrare tra di loro le diverse pianificazioni di settore e urbanistiche, nonché a uniformare e a condividere la visione strategica all’interno di territori sempre più estesi. Aspetto che la LR 20 ha ben colto, dando un forte ruolo di coordinamento alla pianificazione provinciale.

Se la riforma legislativa e culturale avviatasi negli anni novanta del secolo scorso ha innescato un forte processo di modernizzazione nel sistema delle autonomie locali più avanzate – avviando numerose pianificazioni aperte a visioni strategiche , sostenibili e condivise â resta ancora da sviluppare il tema della crescita culturale degli operatori tecnici, tanto pubblici quanto privati, abituati a semplici verifiche formali, i primi, o a sterili calcoli economici, i secondi. Occorre dunque lavorare per aggiornare la visione burocratica della progettazione e della gestione del territorio, che ha sempre teso a ingessare la separazione tra la parte pubblica e la parte privata delle attività  di manutenzione e trasformazione del territorio. Una ‘grande dicotomia’, per dirla con le parole di Norberto Bobbio1, che ha plasmato il pensiero politico e l’esperienza tecnica occidentale fino ai giorni nostri: la separazione tra sfera pubblica e sfera privata. Separazione ideale tra oikos, la sfera dei bisogni, della produzione e della riproduzione, e pòlis, la sfera della vita pubblica e del bene comune; separazione formale e giuridica tra ‘quod ad statum rei romanae spectat‘ e ‘quod ad singolorum utilitatem‘, tra quanto è di pertinenza dello stato e quanto rileva dell’interesse individuale.

La gestione della pianificazione strategica richiede dunque l’interazione di professionalità  differenti e la pratica di tecniche valutative sotto ogni profilo: da quello ambientale a quello economico-finanziario, senza dimenticare gli aspetti giuridico-amministrativi coinvolti dagli atti amministrativi che attuano le decisioni tecnico-politiche. Le recenti innovazioni legislative, infatti, hanno affiancato alla discrezionalità  politica delle scelte di pianificazione nuovi elementi tecnico-scientifici â quali soglie acustiche, livelli di emissione, limiti di portanza, elementi dimensionali, rapporto costi/benefici â che, nel supportare le decisioni, ne vincolano anche il contenuto discrezionale. Poiché gli aspetti di logicità  ed imparzialità  delle azioni amministrative restano il presupposto di ogni scelta di pianificazione, la qualificazione tecnica di queste scelte ne arricchisce il valore scientifico e ne rinnova il contenuto politico, sempre più rivolto agli aspetti della buona amministrazione e sempre meno a quelli della discrezionalità . A questo passaggio epocale corrisponde il processo di trasferimento della responsabilità  dei contenuti tecnici degli atti amministrativi: dal ruolo politico al ruolo tecnico-dirigenziale.

In questo scenario la pianificazione strategica deve assumere necessariamente visioni molto concrete e molto prossime alla realtà  e, conseguentemente, le tattiche che dovranno attuare quelle strategie richiedono la capacità  di analizzare tutte le componenti ambientali, economiche e sociali sulle quali è necessario agire per raggiungere i risultati attesi. Molto opportunamente la l.r. 6/2009 introduce la necessità  di sviluppare nei POC alcuni elaborati specifici: un ‘Documento programmatico per la qualità  urbana’ che, per parti significative della città , individua i fabbisogni abitativi, di dotazioni territoriali e di infrastrutture per la mobilità , perseguendo gli obiettivi del miglioramento dei servizi, della qualificazione degli spazi pubblici, del benessere ambientale e della mobilità  sostenibile; una ‘Relazione sulle condizioni di fattibilità  economico-finanziaria dei principali interventi’ relativi alle opere e ai servizi pubblici e di interesse pubblico, nonché le risorse pubbliche e private coinvolte; una ‘Agenda dell’attuazione del piano’, che indichi i tempi, le risorse, ed inoltre i soggetti pubblici e privati chiamati ad attuarne le previsioni, con particolare riferimento alle dotazioni territoriali, alle infrastrutture per la mobilità  e agli interventi di edilizia residenziale sociale. Tutto il sistema delle decisioni dei POC deve verificare, attraverso la VALSAT, la sostenibilità  ambientale complessiva delle azioni che vengono avviate.

La costruzione e la gestione dei POC richiede pertanto competenze professionali e manageriali molto estese che investono tutti i servizi del comune:

* il bilancio, per pianificare il saldo economico attivo della realizzazione del Piano e delle attività  di manutenzione delle opere realizzate e di erogazione dei servizi alla popolazione attesa;

* le opere pubbliche, per collegare la crescita della città  pubblica a quella della città  privata, gestirne e monitorarne la realizzazione, prevederne i costi di manutenzione;

* la scuola, per verificare l’equilibrio tra domanda e offerta dei servizi di istruzione e programmare in tempo le necessità , quantificandone l’impatto economico;

* il sociale, per prevenire i fenomeni di degrado e pianificare il fabbisogno sulla base del target della popolazione attesa, computandone i costi;

* le attività  produttive e commerciali, per sostenere e sviluppare nuovi settori di economia e nuove fonti di entrata;

* l’ambiente, per garantire le biomasse, sviluppare politiche di risparmio energetico e svolgere i monitoraggi ambientali delineati con la VALSAT, verificando il perseguimento dell’equilibrio ambientale nella trasformazione del territorio;

* la cultura, per elevare il rango del territorio considerato;

* lo sport, per dimensionare le attività  in relazione agli utenti programmati;

* la mobilità , per dimensionare le linee di trasporto pubblico e gli spazi ciclabili sulla base delle necessità  d’uso e pianificarne i costi;

* l’edilizia, per assicurare la qualità  formale e sostenibile agli edifici e agli spazi;

* la sicurezza, per determinare o adeguare gli spazi e gli usi secondo un disegno di prevenzione dei rischi ambientali e sociali.

In questo scenario all’Urbanistica è assegnato un ruolo di ‘sviluppatore del territorio che, partendo dalle varie necessità , opera scelte concrete in stretta relazione con il contesto culturale ed economico in cui agisce: un promotore di qualità  urbana e sviluppo sostenibile che, come in qualunque azienda, ha necessità  di costante confronto e dialogo con tutte le componenti dell’asset decisionale, in modo che vi sia piena coerenza tra la trasformazione del territorio, la sua gestione economica e sociale, la sua salubrità , il rispetto della sua integrità  e la sua futura manutenzione; un promotore che contemporaneamente solleciti il mercato della trasformazione urbana nella direzione di tradurre in obiettivi concreti gli elementi della visione strategica del Piano, inducendo alla progettazione sostenibile, allo studio di tipologie innovative, alla cura degli spazi pubblici e semipubblici, alla introduzione di nuovi strumenti del credito per dare soluzioni al problema delle dotazioni territoriali e dell’ERS (Edilizia Residenziale Sociale).

Simmetricamente, la costruzione e la gestione del RUE richiede le stesse attenzioni e competenze per sviluppare azioni manutentive delle parti del territorio che si intendono conservare. La semplice decisione di conservare lo stato esistente, senza la programmazione di azioni di manutenzione e conservazione â affrontando il tema dei relativi costi â rischia infatti di produrre l’effetto inverso rispetto a quello pianificato (v. schema pag.222).

Questo sistema riformato di governo del territorio deve necessariamente essere concepito in modo tale da poter essere gestito il più possibile con strumenti informatici. Se infatti, nel momento del concepimento, il numero di ideatori è limitato, la fase di attuazione dei POC e dei RUE coinvolge un grande numero di persone dentro e fuori l’ente locale. E’ induttivo ritenere che buona parte del processo di gestione di questi strumenti manterrà  la coerenza tra i diversi strumenti solo se buona parte delle azioni da compiere sarà  stata codificata all’interno di procedure informatiche.

La gestione del ‘Piano perfetto’ attraverso più strumenti rischia fortemente la perdita di sistematicità , soprattutto negli enti di grandi dimensioni in cui i POC e i PUA vengono gestiti all’ufficio Urbanistica dai responsabili di procedimento differenti, il RUE è gestito dall’Edilizia, mentre le opere pubbliche, gli espropri, il bilancio, la gestione dei servizi sono gestiti da altri settori ancora . Anche in questo caso si tratta di integrare tra loro software diversi all’interno di un sistema complesso (datawarehouse) che affianca alla dimensione geografica le diverse componenti gestionali: l’integrazione dei software richiede spesso la reingegnerizzazione dei procedimenti che, data la forte portata riformista della innovazione dei metodi di governo del territorio, devono essere adeguati.

Un altro aspetto gestionale che non va dimenticato riguarda la necessità  di partecipazione dei cittadini al processo di pianificazione. Il passaggio dal modello di pianificazione autoritativa â che decide dall’alto â alla nuova pianificazione sostenibile e la forte trasformazione intervenuta nella società  civile, richiedono lo sviluppo di azioni volte alla partecipazione nelle scelte di pianificazione e nella loro attuazione, per evitare la revisione delle scelte in corso d’opera, con conseguenti implicazioni negative connesse, oltre che al rischio di frammentazione del sistema, alla perdita di tempo ed all’aumento dei costi.

Il territorio della città , in quanto territorio materiale (e non solo amministrativo), è sempre un intricato intreccio di prerogative, diritti, obblighi di natura ora pubblica ora privata, anche sovrapposti. L’appartenenza alla città  è sempre più legata alla residenza: è dunque frutto non di una determinazione involontaria ma di una scelta di vita.

La città  è dunque sempre meno ‘comunità  di nascita’ e sempre più una ‘comunità  di destino’. Lungi quindi dal presupporre una generale comunanza di radici, ascendenze, cultura, esperienze passate, la moderna idea di cittadinanza si basa sulla libera condivisione dello spazio della città . Questa evoluzione culturale richiede all’evidenza un confronto delle scelte e, spesso, un dialogo, se non una costruzione comune – tra cittadini e amministrazione – degli obiettivi da perseguire e delle azioni conseguenti per renderli concreti: tali azioni, ancora una volta, non riguardano solo la sfera dell’urbanistica, ma l’attività  integrata della pubblica amministrazione.

Si tratta di un processo di cambiamento avviato che si confronta quotidianamente, da un lato, con l’incompletezza della riforma della pubblica amministrazione iniziata con la Legge Bassanini, cui sono seguite continue modifiche delle leggi dello Stato per adeguarsi ai principi comunitari, alla previsione di regimi transitori volti a portare a maturazione l’attuazione della riforma ed alla graduale sostituzione dei ‘modi di fare’ tradizionali e, dall’altro, con la costante necessità  di snellire le procedure e utilizzare le leggi per adeguarsi ai ritmi rapidi della società  moderna. In ogni modo la l.r. 20/2000 consente di modificare il ‘modo di lavorare’ degli enti territoriali e apre nuovi scenari ad una pianificazione che, subordinando i temi della pianificazione comunale alla condivisione di strategie di area vasta, conduce gli enti locali emiliani ad affrontare il processo di riforma, mediante la sperimentazione di tecniche di pianificazione strategica intese a corrispondere alle esigenze di ammodernamento della pubblica amministrazione e del governo del territorio.

2011-01-17T12:04:41+00:00