Lo stato di salute della Politica Agricola Comunitaria

La revisione di medio termine della PAC del 2003 è stata attuata rapidamente e a partire dal 2007. Nonostante ciò, una nuova fase di revisione si è aperta proprio nel 2007 e dovrà  concludersi nel 2008. Si tratta di una revisione che nell’intenzione della Commissione si limita alla verifica dello “stato di salute” della politica agricola (Health check). Non occorre però dimenticare che alla fine del 2013 tutta la politica comunitaria, e con essa quella agricola, sarà  oggetto di grandi discussioni e ripensamenti quando scadranno gli accordi presi per il periodo finanziario 20072013. La revisione del 2008 è quindi importante perché con essa si avvia la discussione sulla vera e proprio riforma che dovrà  essere messa in piedi dopo il 2013. Il punto di partenza della discussione non può che essere la rilevanza della spesa della PAC e la sua struttura attuale. Nel bilancio del 2007 dell’Unione Europea le spese della politica agricola e per lo sviluppo rurale ammontano a 55 miliardi di euro, pari a oltre il 44% del bilancio complessivo di quasi 124 miliardi dell’Unione. La struttura delle spese per la politica agricola si è modificata profondamente dal 2004 soprattutto per effetto dell’applicazione della riforma di medio termine ed anche per gli effetti dell’allargamento. Nel 2007 le spese per interventi sui mercati si riducono notevolmente, a poco più di 5,7 miliardi, prevalentemente destinati alle produzioni vegetali, mentre aumentano notevolmente gli aiuti diretti agli agricoltori (Premio Unico), che superano i 36 miliardi di euro, di cui oltre 30 miliardi di aiuti diretti disaccoppiati (decoupled), e che quindi vengono erogati indipendentemente da cosa, quanto e se si produce. Restano solo 6 miliardi ancora accoppiati a produzioni specifiche. Le spese per lo sviluppo rurale superano i 12,4 miliardi e arrivano a rappresentare il 22% delle spese totali della PAC. Le proposte messe in campo dalla Commissione (settembre 2007), pur essendo presentate come un semplice tagliando di controllo sullo stato di salute della riforma della PAC (Health Check), si rivelano molto importanti anche in prospettiva di quel radicale cambiamento che ci si aspetta dopo il 2013. In realtà  la discussione ha già  evidenziato la rilevanza di alcuni di questi cambiamenti, a cominciare dalla procedura di “co-decisione” assegnata al Parlamento Europeo, che potrebbe, fra l’altro, ridefinire gli stessi obiettivi della politica contenuti nel vecchio articolo 33 del Trattato di Roma del 1958. Infatti, non è un caso, che le proposte della Commissione si sofermino su cambiamenti rivolti ad una “agricoltura più verde e al servizio della sicurezza alimentare”, che rendano più accettabile e giustificabile il sostegno all’agricoltura come salvaguarda delle risorse naturali e del paesaggio. La produzione di alimenti di qualità , maggiormente rispettosi della natura e capaci di soddisfare le esigenze di sicurezza alimentare (proprietà  igienicosanitarie e disponibilità  di alimenti), diventa uno degli obiettivi principali della politica agricola. Un altro elemento importate riguarda la ricerca di un “finanziamento più trasparente e più equo” della attuale politica agricola. La semplificazione degli aiuti trascina con se il completamento della riforma del 2003, con l’inglobamento di tutti gli aiuti alle aziende agricole nel Premio Unico (disaccoppiato), superando le attuali diferenze di applicazione dei singoli Stati, in cui si attuano diversi gradi di disaccoppiamento. In questa direzione si sono mosse in questi ultimi anni anche la riforma del OCM dello zucchero del 2006 (che ha visto il dimezzamento della produzione di barbabietole e la chiusura della metà  dei 13 zuccherifici presenti in Italia), e del settore dell’ortofrutta nel 2007, mentre sono in discussione quelle del settore vitivinicolo e del tabacco. Resta comunque ancora irrisolto il problema delle “quote latte”, che dovrebbe durare almeno fino al 2014, e degli aiuti al setaside per la non coltivazione della terra. Uno dei temi più scottanti in discussione riguarda però la maggiore equità  che si vuole dare alla politica agricola e in particolare al sostegno agli agricoltori attraverso il Premio Unico. Infatti, come noto, questo premio è stato calcolato sulla base del riferimento storico degli aiuti ricevuti in precedenza dai singoli agricoltori, nel periodo 2001-2003. In questo modo si sono consolidate le posizione di rendita e le perequazioni fra le diverse produzioni e tipologie aziendali. La maggiore equità  nella distribuzione degli aiuti dovrebbe quindi passare attraverso un sistema di “modulazione” che attenui il fatto che circa il 75% degli aiuti va oggi a poco più del 20% dei beneficiari. E’ curioso notare come lo stesso problema sia in discussione, nello stesso momento, anche negli Stati Uniti nel rinnovo del Farm Bill del 2002, dove la sperequazione è ancora più forte a favore degli agricoltori più grandi e efficienti (75% degli aiuti va al 10% delle aziende) e a livello territoriale (50% degli aiuti va a soli otto Stati). La modulazione, soprattutto se resa obbligatoria, può essere attuata con diverse modalità  che vanno dalla fissazione di un tetto massimo al Premio Unico per agricoltore (200-300 mila euro), ad un sistema di riduzione progressivo a partire da una soglia minima. Inoltre, con la modulazione possono essere introdotte delle misure di “regionalizzazione”, per attenuare i vantaggi che nel passato hanno favorito le regioni con maggiori seminativi e agricoltura più produttiva. L’applicazione della modulazione porta con se anche il problema della destinazione dei fondi che vengono per cosi dire “risparmiati”. La discussione prevalente riguarda la destinazione di questo “tesoretto”, come si direbbe in Italia, alla politica di sviluppo rurale, che quindi assumerebbe una maggiore importanza anche finanziaria rispetto al passato. Un problema di rilievo riguarda la sostenibilità  finanziaria delle spese della politica agricola al loro livello attuale, anche se, come abbiamo visto, la loro importanza relativa, si sta progressivamente ridimensionando. Il problema della sostenibilità  finanziaria della PAC si intreccia strettamente con l’altra grande revisione delle politiche comunitarie, che sempre nel 2008 – 2009 riguarderà  il bilancio complessivo dell’Unione (Budget review). In questo ambito si parla già  di un eventuale cofinanziamento nazionale della PAC, come già  avviene con le misure di sviluppo rurale, che sono cofinanziate con fondi regionali o nazionali in misura dal 50 al 70%. Lo spostamento delle risorse dal Primo pilastro (Premio Unico e sostegno di mercato) al secondo Pilastro (misure di sviluppo rurale), evidenziato in precedenza, di fatto rappresenta una tendenza verso un maggior grado di cofinanziamento della PAC. Fra i nuovi strumenti di politica agricola, sull’esempio di analoghe misure introdotte negli USA (pagamenti anti-ciclici), sta afermandosi la necessità  di un Fondo per la Gestione delle crisi di mercato, che attenui gli effetti negativi della forte variabilità  dei redditi in agricoltura. Le finalità  di questo fondo dovrebbero però non limitarsi ai rischi collegati all’andamento dei prezzi, ma includere fondi di mutualista che riguardino particolari filiere produttive o ampie realtà  territoriali o distretti, ma anche disastri naturali. In questi casi naturalmente occorrerà  applicare quel principio di sussidiarietà  (fra interventi europei, nazionali e regionali) molte volte evocato ma quasi mai applicato. Infine, ma non ultimo, il problema della collocazione ed afermazione dell’agricoltura europea nel mondo. Da un lato, c’è il problema dell’afermazione delle produzioni europee come produzioni di qualità , dall’altro, il problema degli accordi internazionali e regionali con gruppi di paesi. L’afermazione di un modello di produzioni di qualità  e con metodi più rispettosi della natura, richiede che queste caratteristiche del modo europeo di produzione vengano tutelate e valorizzate, non solo per il contributo che esse possono dare alla risoluzione di problemi globali come i cambiamenti climatici o l’utilizzazione di risorse in particolare delle acque. Allo stesso tempo, la grande dimensione raggiunta sui mercati mondiali dall’Unione a 27 Paesi, impone una maggiore attenzione agli accordi multilaterali, delle cui difficoltà  parleremo in seguito, ma anche di perseguire accordi regionali con gruppi di paesi, come gli accordi con i paesi tradizionalmente legati all’Unione (ACP Africani, Caraibici e Pacifico) ma anche con 50 paesi più poveri nell’ambito degli accordi EBA (Everything But Arms). La complessità  e vastità  dei problemi sollevati da quello che viene definito un semplice Health Check va ben oltre gli accordi che possono essere definiti entro il 2008, ed investe, come abbiamo detto, molte delle problematiche che andranno afrontate dopo il 2013, quando la revisione della politica agricola sarà  di nuovo ai primi punti dell’agenda dell’Unione Europea. Per giungere preparati a quell’appuntamento occorrerà  prepararsi per tempo, e a mia opinione personale, non è mai troppo tardi. Infatti, occorrerà  afrontare e trovare soluzioni per numerose questioni, molte delle quali sono ancora latenti o rinviate. Tanto per ricordarne alcune, basta pensare al problema degli Organismi Geneticamente Modificati, o a quello relativo all’utilizzazione a fini non agricoli (non solo energetici) dei prodotti o residui della produzione agricola e forestale. Più grandi e rilevanti problemi si afacciano però all’attenzione delle future azioni di politica agricola. Innanzi tutto, occorre prendere consapevolezza che le misure di politica agricola devono perdere il loro carattere strettamente settoriale, per collegarsi sempre più ad interventi che prendano in considerazione sempre di più l’intero sistema alimentare e le sue numerose e diversificate filiere e realtà  territoriali. Le politiche di ricerca, innovazione e formazione devono non solo essere coordinate, ma sviluppate in modo tale da afrontare i numerosi problemi concatenati che vanno dall’azienda alla tavola (from farm to fork) o viceversa (from fork to farm). La difusione attraverso l’unione delle migliori pratiche o forme organizzative di questo famoso triangolo di sviluppo rappresenta una delle sfide a cui deve rispondere lo sviluppo futuro dell’agricoltura europea.

Le politiche per l’afermazione di una significativa caratteristica distintiva dell’agricoltura europea nel panorama mondiale, deve fare riferimento al contributo rilevante che l’agricoltura può dare ai problemi della nutrizione, della dieta, della salute e della qualità  della vita che interessano quotidianamente i cittadini europei. Infatti, è sempre più evidente e riconosciuto il contributo significativo dell’alimentazione nella prevenzione di alcune importanti malattie e disfunzioni e nel migliorare i fabbisogni nutrizionali della popolazione. L’estensione della politica agricola ai problemi alimentari diventa quindi sempre più una necessaria per afermare lo stesso modello europeo di produzioni sicure e di qualità , maggiormente rispettose delle risorse naturali. Infatti, basta ricordare che se non si afermano politiche di educazione alimentare, il riconoscimento della qualità , della tipicità , dei modi di produzione non sarà  più percepito dai futuri consumatori, che già  oggi fanno fatica a conoscere la stagionalità  delle produzioni e ancora di più le caratteristiche dei prodotti tipici. Afrontare tematiche così complesse, come quelle brevemente accennate in precedenza, richiede l’avvio di sempre più attente e dettagliate analisi di “visione” strategiche sui cambiamenti che interesseranno i problemi strutturali dell’agricoltura e dell’alimentazione dei paesi europei nei prossimi decenni. A questi studi ed analisi va dedicato una attenzione maggiore non solo da parte delle Istituzioni Europee, Nazionali e Regionali, ma andranno coinvolti e resi consapevoli anche tutti gli attori e protagonisti interessati al sistema agroalimentare europeo.

2008-09-02T16:52:34+00:00