Liberalizzare il TPL: quali problemi?

Premesso che l’intervento dell’impresa privata può realizzare due condizioni favorevoli per lo sviluppo di una attività  di interesse generale: l’impegno di capitale di rischio e di risorse private nell’economia di interesse generale e il miglioramento dei conti di un servizio importante per la mobilità  urbana. E’ però anche “poco utile” divagare dal seguente tema di fondo: le liberalizzazioni, pur auspicabili e talvolta necessarie, hanno a che fare con un monopolio naturale e con un servizio che si fa carico di prestazioni minime a carattere sociale e dove il mercato ha difficoltà  oggettive ad entrare e portare quei possibili vantaggi propri della concorrenza. Vale sottolineare come il tema della applicazione concreta della legge 422 sul TPL diventi solo ora ( anni 2007-2008) riformatrice e quando, con quel ritardo che caratterizza il nostro Bel Paese, ci si stia rendendo conto che le politiche della mobilità  (anche urbane) e dei trasporti, possono aiutare la soluzione del problema dei cambiamenti climatici , anche in tempi brevi, purchè radicalmente integrate fra loro e capaci di agire sulla domanda territoriale, sulla domanda modale e facciano leva sulla adozione di mezzi e servizi a basso impatto sull’ambiente ( si! proprio come per i rifiuti!). E dunque le politiche oltre ad essere integrate devono essere efficienti ed efficaci ed operare su tutti i fronti, compresi quelli che mirano alla migliore gestione delle risorse. Come argomento da trattare prima di ogni altro e di merito, va posto il riconoscimento della funzione strategica del TPL come della consapevolezza che non sia possibile lasciare alla sola libera concorrenza un’area di attività  complessa e consolidata come quella che genera la domanda e per la quale è tuttavia indispensabile trovare i modi per transitare da una condizione di monopolio locale (in questo caso pubblico) dei servizi di trasporto che strutturalmente e aziendalmente determina l’oferta, ma che inequivocabilmente condiziona la domanda:

• in dipendenza della relazione che viene stabilita con il territorio e con la sua organizzazione spaziale ed economica 1.
• In dipendenza del condizionamento prestazionale che i servizi di linea o di area subiscono dalle condizioni di esercizio del traffico sui percorsi, della sosta, degli orari cittadini, ecc. 2.

Quindi dipendente da parametri, non sempre definibili a causa della loro variabilità  nel tempo e nello spazio cittadino, ma che tuttavia fanno parte dei vincoli da specificare nelle condizioni di appalto dei servizi da parte dell’Ente concedente. L’idea cioè che il “migliore oferente” alla gara di servizi possa “sintonizzare” la propria oferta con il disciplinare tecnico del bando di gara è spesso una illusione che porta ad incomprensioni e a spese suppletive. E dunque Il primo problema posto andrebbe afrontato come tema di politica territoriale e urbanistica, come peraltro è risultato possibile fare in paesi come la Germania dove prima di costruire nuove residenze si pianificano le infrastrutture di trasporto. Nel nostro paese invece, le città  si allargano sempre più sul territorio, mentre il TPL si concentra sempre più sulle aree centrali dove è possibile trovare densità  insediative consolidate in quartieri o su fasce nell’intorno di viabilità  che ha “guidato” nelle fasi storiche precedenti l’espansione urbana. D’altra parte, una rete periferica ha maggiori oneri, soprattutto per l’impossibilità  di ottimizzare i turni di lavoro, in quanto gli spostamenti avvengono in fasce orarie circoscritte. Non dimentichiamo che le aziende di TPL hanno quasi sempre la base operativa nel grande centro. Servirebbero invece depositi in periferia per soddisfare la domanda di mobilità  che si registra in quelle aree, facendo affluire i mezzi nella parte centrale della città  e viceversa”. Il secondo problema va posto in termini di “dare/ avere” e di trasparenza nella predisposizione dei bandi ma, soprattutto, nella qualità  della valutazione dei servizi che possono evidenziare in modo esplicito un vantaggio pubblico nella capacità  di gestione delle imprese private e che, come si vedrà , non sempre costituiscono il riferimento unico e inequivocabile di convenienza secondo criteri di interesse generale, peraltro perseguibili meglio con procedure negoziate su griglie di criteri espliciti. Infatti la vocazione dimensionale delle imprese private è considerevolmente condizionata dalla prevalenza specializzativa sui servizi extraurbani e sui servizi diversi da quelli sistematici dove la rigidità  e la pesantezza degli orari del personale nonché l’impegno delle macchine in ambito urbano costituisce uno spazio di convenienze tale da diferenziare di molto i criteri della valutazione storica comparativa con il comparto pubblico. Una interessante analisi piemontese evidenzia come sia comune alle imprese sia pubbliche che private un andamento di costi decrescenti in ordine alle vett-km esercite, con una diferenza che denota una maggiore capacità  delle imprese private di mantenere costanti i costi anche per minori volumi eserciti e quindi di adeguamento “virtuoso” alla dimensione aziendale. Inoltre quando si esaminano i costi d’impresa in ordine alla dimensione per addetti, si osserva come da un lato il gigantismo pubblico non porti alla ottimizzazione dei costi che diventano crescenti oltre i 250 addetti a fronte di una maggiore costanza dell’indicatore per le imprese private, mentre per entrambe le tipologie aziendali sia riconoscibile una fascia “di ottimo relativo” in corrispondenza di una dimensione per addetti da 50 a 250 addetti. Infine il dato del rapporto dei ricavi sui costi totali risulta più favorevole, circa il 34%, con una dimensione per addetti di circa 100 conforme alla valutazione prima citata. Le imprese pubbliche mostrano un’incidenza del costo del personale sui costi totali urbani del 53,59%, del 51,26% sui costi totali extraurbani e del 51,48% sui costi totali. L’incidenza per le imprese private è maggiore: è pari al 56,27% dei costi totali urbani, al 57% dei costi totali extraurbani e al 56,59% dei costi totali. In ultimo, il costo del personale risulta più elevato per le imprese pubbliche sia nel segmento urbano (67 milioni contro 47) che nel segmento extraurbano (68 contro 60), con un dato medio totale sfavorevole per 68 milioni nelle imprese pubbliche contro 60 milioni per quelle private. E tuttavia, come si può vedere, nonostante il costo del personale per le imprese private sia maggiore che in quelle pubbliche sui costi totali, il loro valore medio è sensibilmente più basso. In sintesi: per le imprese private i costi generali esclusi quelli per il personale sono considerevolmente più bassi! Ne va dimenticato che i contenuti di un “contratto di servizio” riguardano i temi della pianificazione dei trasporti, ma riferiti alla specificità  del TPL e cioè:

• l’organizzazione dei servizi (minimi, aggiuntivi e speciali) di propria competenza (1);
• le proposte di integrazione modale e tarifaria per i servizi di propria competenza (2);
• le risorse da destinare all’esercizio (3); * le risorse da destinare agli investimenti in infrastrutture, impianti e veicoli (4);
• le modalità  di determinazione delle tarife per i servizi di propria competenza (5);
• le modalità  di attuazione e revisione dei contratti di servizio (6);
• il sistema di monitoraggio della qualità  e quantità  dei servizi (7).

Dove in particolare i punti 1, 4, 6, e 7 riguardano in prevalenza l’ente erogante e le risorse, mentre i punti 2, 3, 5, riguardano l’ente appaltante. E’ evidente come si debba instaurare una attenta collaborazione fra i due livelli di attività  pubblica in via di definizione dei criteri e dei parametri, ma anche che, dopo la definizione del contesto, si debba avviare una azione di controllo e monitoraggio severa e disciplinata dell’Ente Regione su Province o Comuni appaltanti ai fini di stimolare serietà  e severità  di valutazione competitiva. Quindi emerge come sussista, in un processo di liberalizzazione e agli effetti della stima delle convenienze “generali”, una relazione importante fra l’oggetto del servizio da mettere in gara, nelle sue definizioni e articolazioni, e come esso vada preliminarmente visto secondo alcune valutazioni generali:

• di corrispondenza della dimensione territoriale alla dimensione delle imprese concorrenti e fra esse anche di quelle di natura pubblica;
• di valutazione preventiva delle densità  e delle geometrie insediative prevalenti sul territorio da servire, in modo che esse possano essere concretamente prese in considerazione dalla dualità  fra ente committente e imprese concorrenti (pubbliche o private che siano);
• di programmazione delle azioni di riorganizzazione delle linee e degli spazi di servizio e sosta, di raccolta e adduzione della domanda ai nodi dislocati sulla “linea” o della “rete” messa a gara;
• di programmazione, da parte dell’Ente committente, delle azioni di governo della circolazione, delle fermate, delle limitazioni alla circolazione delle vetture private. In proposito la struttura di rete e dei nodi di carico delle linee di forza (mono o plurimodali), incide non poco sulle performances;
• di considerazione della sussistenza e della qualità  del parco veicolare e impiantistico per servizi di manutenzione e del personale relativo, per le quali “presenze” possono essere trovate formule, non sempre facili nella valutazione oggettiva, per il loro passaggio fra aziende concorrenti ai fini della migliore esplicazione del servizio e tutela del lavoro;
• di valutazione, da ultimo, della struttura dei costi di esercizio, dove quelli per il personale e quelli extra personale danno luogo a margini di convenienza che vanno esplicitamente considerati per fare emergere gli spazi di competizione per la gara.

Una risposta al set di valutazioni è stata configurata nei Contratti di servizio con i quali gli enti locali erano tenuti ad amministrare gli afdamenti attraverso una preventiva specificazione nel dettaglio dei bisogni e dei servizi di trasporto pubblico, una selezione delle imprese che possono produrre gli stessi servizi, una stipula con esse dei contratti di servizio che precisino prestazioni ed oneri nel modo più certo e preciso, e infine il controllo dell’effettiva fornitura dei servizi e della soddisfazione degli utenti. Tuttavia i contratti generalmente impongono obblighi di rendicontazione riguardo a costi, ricavi e bilanci, più raramente richiedono un monitoraggio della domanda, che nei fatti costituisce la variabile decisiva. In generale emerge una informazione molto carente sull’utenza effettiva (frequentazione delle linee, saliti e discesi alle singole fermate), sui segmenti di domanda, sulla evoluzione nel tempo. Ciò limita fortemente le capacità  degli Enti afdatari in genere le Province di ridisegnare l’oferta in base all’effettiva domanda a fronte di obblighi delle imprese di informazione periodica che riguardano la manutenzione dei mezzi, pulizia e livelli di utilizzo dei mezzi, la regolarità  del servizio. In realtà  i contratti sofrono di diverse debolezze: in genere non è possibile specificare tutte le caratteristiche specifiche dei servizi da rendere, e ciò limita le possibilità  di un accurata valutazione ex-post delle performances, o di individuare e sanzionare le inadempienze. Nel contempo non si pongono il problema dei possibili miglioramenti dei servizi in corso di contratto e di migliore adeguamento alla domanda che nel tempo esprime il proprio gradimento. La capacità  di incentivazione all’efficienza risulta così limitata e stretta fra minacce di sanzioni poco credibili e inesistenza o inconsistenza di incentivi per premi di merito. Diviene quindi indispensabile la individuazione e la condivisione di parametri e indicatori di efficienza e di efficacia che segnino le soglie. Un indicatore che incentiva seriemente il gestore non sta sul fronte della oferta, bensì sulla domanda reale attratta da tarife e servizi. Nella logica della incentivazione “al meglio” per l’interesse generale stanno congiuntamente i comportamenti premiali delle imprese nei confronti dell’Ente Committente (le Province p.es.), ma anche i comportamenti degli Enti affidatari nei confronti dell’Ente erogatore delle risorse, le Regioni. E’ evidente come la capacità  di predisporre modelli di contratti di servizio spetti alle Regioni, ma che la capacità  di specificarli, fare gare, selezionare imprese e amministrare i contratti spetti agli Enti afdatari, e come tale capacità  non possa manifestarsi se non come esito della qualità  degli Amministratori e, contemporaneamente ma distintamente, della struttura tecnico-amministrativa. Si pone dunque un problema molto serio circa la selezione di tali capacità , sia del quadro politico, sia del quadro manageriale, come pure del sistema di controllo comparativo da attivare e da correlare alla gestione del sistema informativo, che deve presiedere in modo trasparente alle complesse incombenze da esercitare. Altro significativo sulla incentivazione all’uso del TPL e al miglioramento delle performances, riguarda l’azione congiunta dei mobilty managers e delle aziende che li esprimono sulla base delle leggi vigenti e ancora sulla azione di promozione che l’Ente afdatario, con l’eventuale concorso della Regione, può fare nei confronti dell’utenza e delle Aziende che promuovono la razionalizzazione dei movimenti dei propri lavoratori ai fini della ottimizzazione dei parametri ambientali e degli indicatori di performance. L’attività  descritta è in evidente attinenza con il merito dei contratti di servizio!. Porrei alla fine il problema dei criteri di valutazione sui quali dovrà  esercitarsi l’utenza, ultima destinataria e giudice del servizio con capacità  di azione nei due tempi brevi e lunghi. I primi più rivolti alla managerialità  dell’ esercente e dell’Ente afdante, il secondo, più indistinto, ma di natura democratica e politica, severa e da esercitare in fase elettorale. Criteri che potranno essere inclusi negli stessi contratti di servizio ed essere oggetto della valutazione comparativa in sede di gara. Essi sono riferiti principalmente a indicatori di qualità  come: pulizia e accessibilità  motoria dei mezzi e delle fermate, attrezzatura, protezione e sicurezza delle fermate, arredi e confort estivo e invernale dei mezzi, ecc. Oppure indicatori di efficacia e qualità  del servizio di linea (puntualità , guida, rumorosità , accessibilità  e disponibilità  di posti e posti a sedere, ecc.). Oppure indicatori di efficacia di rete come distanze e tempi di accesso alle fermate, frequenze di passaggio, regolarità , ecc. Si tratta di indicatori che possono essere, almeno in parte, compresi nel contratto di servizio e monitorati anche per via automatica se i mezzi e le fermate sono dotate di informatizzazione adeguata, o con verifiche a campionamento o sondaggi sull’utenza. In sintesi la questione delle liberalizzazioni del TPL si pone oggi né come questione di principio, afrontata e avviata a soluzione già  dalla legge 422, né come questione tecnica circa la valutazione della effettiva praticabilità  della concorrenza fra aziende, quanto invece si pone nella reale insufficiente presenza di aziende adeguate alla gestione di servizi complessi e non facilmente trasparenti nelle condizioni di esercizio sul territorio e infine, per il profilo economico, resta la assenza di incentivi a “fare meglio” nel tempo, ma anche la inadeguatezza di strutture aziendali “robuste” per entrare in un settore storicamente di monopolio e complesso nella gestione.

1. Credo che per il TPL si sia determinata una situazione analoga a quella degli anni ‘80. Allora abbiamo assistito ad un forte sviluppo delle città  nella prima periferia. Oggi, i confini urbani sono arrivati alla seconda periferia e ah”-hinterland, probabilmente perché le rendite fondiarie stanno determinando uno spostamento delle residenze dalle zone più care a quelle più convenienti, sempre più lontane dal centro. Questa ulteriore fase di urbanizzazione non è supportata dal TPL, perché !e reti non si sono estese sul territorio ma, al contrario, si stanno accorciando in conseguenza delle scarse risorse finanziarie disponibili”.
2. E’ evidente come le politiche della circolazione e del traffico, da riferire ai movimenti e alla sosta delle persone e delle merci, influiscano in misura determinante sulle prestazioni di linea dei servizi collettivi non dotati di corsie proprie e protette.