Intervista di Ugo Baldini e Giampiero Lupatelli (BL) a Franco Stringa (FS)

U. Baldini e G. Lupatelli Nel panorama delle grandi città  della regione, Ravenna è tra quelle che si è spinta più avanti nel complesso cammino che la Legge Regionale 20 del 2000 ha disegnato per i nuovi strumenti urbanistici: da questo osservatorio privilegiato quale è la valutazione che ti è possibile avanzare sull’efficacia della legge e sui suoi problemi? F.Stringa Il tema centrale per valutare l’impatto della legge 20 sulla attività  di pianificazione è quello dei tempi troppo lunghi di formazione del piano: a Ravenna abbiamo discusso in consiglio comunale il primo documento di indirizzi nel novembre 2001 (si noti un documento non previsto dalla L.R. 20 ma necessario per coinvolgere il Consiglio comunale all’inizio del processo, prima dello stesso documento preliminare del PSC) e non abbiamo ancora concluso l’intero processo. Il Documento preliminare del PSC è stato approvato in Giunta a febbraio 2003 e subito si è aperta la Conferenza di Pianificazione che si è chiusa a maggio; a luglio 2003 Consiglio comunale e Consiglio provinciale hanno deliberato l’Accordo di pianificazione. Tempi rapidi conseguenti ad una prassi consolidata di collaborazione fra i vari Enti e ad un clima politico positivo e non litigioso. Il Documento preliminare aveva una struttura lontana dal PRG tradizionale senza cartografia: individuava criticità , obiettivi e azioni e definiva la “forma piano” articolando il territorio in Spazi e Sistemi (Spazio naturalistico, spazio rurale, spazio Portuale, Spazio urbano e tre Sistemi trasversali: paesaggistico-ambientale, della mobilità , delle dotazioni); è un vero e proprio documento strategico. Poi abbiamo prodotto una bozza di PSC nell’ottobre 2004 (il cd ” PSC comunicazione”) con cartografia sovrapposta di PRG 93 e PSC e a fianco le due bandelle che richiamavano obiettivi e azioni del documento Preliminare e le riferivano nello spazio. Su questo documento si è promossa una attività  di confronto e concertazione con tutti gli attori che ha portato all’adozione del PSC nel giugno 2005 e alla sua approvazione nel febbraio 2007. Oggi stiamo adottando il RUE, presentato nell’ottobre 2007, e stiamo formando il 1° POC (abbiamo pubblicato uno specifico bando). Ma tornando ai tempi, si può dire con certezza che sono troppo lunghi, tempi imposti da procedure ripetitive, da un modello troppo rigido, ma soprattutto da una cultura urbanistica e politica che non ha la cultura del tempo, della necessità  di dare risposte in tempi certi. BL Se tornassi indietro cosa cambieresti nell’esperienza di formazione del PSC, in quali trappole cercheresti di non cadere? FS spesso mi chiedo se abbiamo sbagliato qualcosa e ovviamente sarà  così. Un piano è come una suonata d’Orchestra, se suona male la colpa è del direttore? di qualche orchestrale fuori tempo? dello spartito? Io non lo so. So solo che è più difficile operare quando le leggi, pur ben confezionate e “avanzate”, si propongono come “modelli”, modelli che bisogna poi seguire, come è nel nostro caso con “il modello INU prendere o lasciare”, sposato troppo acriticamente dalla L.R. 20 e neppure rivisto oggi alla luce delle esperienze reali con la nuova proposta di legge. Nel percorso di attuazione della 20 Ravenna ha vantaggi e svantaggi specifici: ha una lunga e consolidata esperienza di pianificazione (un piano ogni dieci anni dal 1973) proprio per questo non aveva particolari pressioni a fare in fretta (il PRG 93 permetteva ancora una buona gestione dei processi e forse anche questa situazione più rilassata ha contribuito ad allungare i tempi), una cultura difusa del piano come processo e quindi poche spinte a “varianti e variatine”, un territorio vasto e complesso che permetteva da un lato una pianificazione di area vasta all’interno di una realtà  comunale, ma nello stesso tempo estremamente ricco di problematiche e impegnativo per la grande varietà  di temi e luoghi. BL In generale come funziona il rapporto con la classe politica? FS Quando ti muovi nei comuni e nelle reti locali c’è sempre il problema di avere a che fare con Sindaci e Amministrazioni più o meno consapevoli, ma c’è anche la realtà  di un modello di pianificazione imposto dalla Legge che non tiene conto delle diversità  di situazione tra dimensioni diverse, contesti diversi e ruoli diversi e per questo a volte non capito, non accettato. Inoltre non è maturata la cultura dei diversi ruoli fra Consiglio comunale, Giunta e dirigenza, con invasioni di campo che non aiutano la chiarezza del processo, la sua durata e la sua efficacia. Per esempio abbiamo appena pubblicato il bando per la formazione del POC con una determina del Dirigente, in quanto basato sugli indirizzi già  definiti dal PSC, tuttavia sono stato criticato per questo. Ma, torno a dire, tutto questo dipende dal fatto che è carente la cultura delle competenze, della divisione dei ruoli e dopo il periodo della Bassanini si sta registrando un ritorno indietro specie nei piccoli comuni. Infine una partecipazione più spesso promossa per una ricerca di consenso e troppo condizionata dalle mediazioni, dalle pressioni corporative e quindi caratterizzate più dalla lunghezza dei tempi che dalla efficacia del confronto. BL Arrivati, come tu sei arrivato, quasi in fondo all’esperienza del nuovo sistema “in tre atti” di pianificazione, come valuti il modello della 20 pensando ad una situazione matura, ormai giunta a regime, quali sono gli elementi di razionalità  che propone e quali invece i rimedi alle sue criticità  che si possono mettere in campo, nei tempi brevi e nei tempi lunghi? FS Con il PSC abbiamo definito cosa va al RUE (intervento diretto) e cosa al POC (strumenti attuativi) ma con i necessari margini di flessibilità  che consentano anche escursioni del POC nel territorio del RUE e rinvii dal RUE al POC. Chi dice che si può risparmiare tempo facendo PSC, POC e RUE contemporaneamente non tiene conto delle risorse finanziarie e umane che servono per questo sforzo e poi, davvero il POC lo possiamo fare su un PSC solo adottato? E questo senza parlare della interpretazione iniziale che voleva il RUE come un regolamento, addirittura senza cartografia! Che bisogno c’era allora di riportare ad unità  la parte urbanistica e quella edilizia, oppure che senso ha che il PSC comprenda la disciplina difusa. Il RUE di Ravenna è dotato di una cartografia complessiva nella quale sono già  previsti gli ambiti del POC, già  definiti dal PSC, (il POC sarà  a schede). Si deve cercare di rendere più flessibile l’articolazione dei piani più che sposare la tesi dei due o tre livelli. Quanto ai rimedi, innanzitutto occorre introdurre più flessibilità  nel PSC; quanto alle criticità  c’è da chiarire il ruolo del livello di pianificazione sovracomunale, c’è da scongiurare il rischio di un sovrafollamento disciplinare (a partire dagli schemi strutturali strategici, dai temi del paesaggio come autonomi o sovraordinati) che propone ogni nuovo approccio come portatore di una visione e di una sintesi generale centrata su se stesso: ma solo il piano urbanistico deve fare sintesi delle varie tematiche ed essere quadro di riferimento comune per gli approfondimenti settoriali. Da ultimo c’è il tema su cui si è molto dibattuto, forse anche in modo un po’ stucchevole sul carattere conformativo o meno del PSC: per me, se è ovvio che il PSC non è conformativo per i diritti edificatori (non si approvano PUA e non si rilasciano permessi di costruire con il PSC) lo è certo per tutto il resto, perché lo è per valori fondiari, per la individuazione degli ambiti comunque sia fatta o raccontata, lo è per il territorio. Esiste una conformazione progressiva che va ricercata, disciplinata, così come vi deve essere una concertazione progressiva, che partendo dal PSC mantenga tale concertazione all’interno del processo di piano e non assuma invece un ruolo derogatorio. BL Ma forse, per parlare di questi altri aspetti, non si dovrebbe usare il termine conformativo, ma orientativo, organizzativo, strategicoâ¦ FS Ma anche al limite operativo! Il PSC può essere operativo in alcune sue scelte strategiche e urgenti di interesse generale. Gianluigi Nigro dice che, dopo un Documento Preliminare consistente, strategico, partecipato ed oggetto di Accordo di pianificazione (un documento del tipo di quello da noi predisposto), il PSC potrebbe avere anche contenuto regolamentare delle componenti strutturali del territorio, fino ad assorbire il RUE (modello umbro); ma questo comporterebbe la gestione di osservazioni su questioni molto minute, ancorché riferite a componenti strutturali del territorio, che sembrano dover essere estranee al PSC. Resta il fatto che “il modello a tre stadi” è compreso a fatica dalla gente anche dove la cultura urbanistica difusa è elevata come qua, ma anche dagli stessi politici e tecnici. Se ho un approccio operativo, se penso alla necessità  dell’efficacia del piano, di essere credibile e autorevole, devo preoccuparmi dei tempi di attuazione delle scelte, non solo delle scelte. Debbo poter far “coincidere” PSC e POC per esempio per quelle opere o per quegli accordi di cui all’art. 18 che hanno un rilievo strategico e sono maturi per partire subito, poi di POC ne posso fare più d’uno e non solo ogni cinque anni. Nei confronti dei portatori di interessi noi a Ravenna siamo da sempre autorevoli per la storia e la continuità  di pianificazione che abbiamo. Cominciamo però a non esserlo più, perché non sappiamo indicare e rispettare i tempi di formazione del Piano. Il fattore tempo (che è anche un fattore economico) fa perdere autorevolezza al Piano se diventa una variabile incontrollata o incontrollabile. Abbiamo fatto un grande sforzo per chiudere gli Accordi coi privati prima del POC perché è nel PSC che il Comune ha più potere negoziale, è nel PSC che il Comune li deve proporre, nel processo di piano e in una logica di concertazione progressiva (gli accordi sono su tre livelli: PSC, POC e PUA e formulati dopo aver approvato da parte del Consiglio Comunale un Accordo tipo). Ciò garantisce al Comune il ruolo di decisore e al piano un ruolo guida. Il processo concertativo lo devi realizzare partendo dal PSC, che per questo può poter avere parti operative: posso far partire un PUA a PSC adottato e approvarlo immediatamente dopo a PSC approvato, allorché costituisce anche POC. BL Ma così mi pare che tu stia prefigurando un masterplan piuttosto che un piano conformativo, una esigenza di selezionare operatività  strategica piuttosto che distribuire facoltà  e diritti. O no? FS In parte si, operatività  strategica che non nega la conformazione pregressiva di cui dicevo. Per precisare meglio il discorso di prima dico che solo facendo leva su un forte potere negoziale dell’Amministrazione abbiamo potuto ottenere 200 Euro/mq. di oneri aggiuntivi rispetto ai 74 Euro/mq di oneri di U1 e U2 per tutti gli ambiti a programmazione unitaria individuati dal PSC, il che porterà  per i 28 Accordi conclusi un introito di fatto di oltre 84 milioni di Euro, recuperando concretamente al pubblico parte della valorizzazione fondiaria. Solo facendo leva su detto potere negoziale abbiamo potuto introdurre le previsioni per l’ERP che, come detto nella nuova finanziaria, abbiamo inteso come previsioni aggiuntive e non “sottrattive” del carico urbanistico assegnato dal PSC. E’ in relazione a ciò che abbiamo definito meccanismi perequativi per tutti gli ambiti di trasformazione e indici edificatori composti fra quota assegnata alla proprietà , diritti edificatori da ospitare e derivati da aree pubbliche da cedere gratuitamente al Comune, e quote di ERP. Per queste innovazioni il Prof. Graziosi ci ha attaccato (e con noi Modena) su una rivista giuridica rifacendosi al vecchio armamentario della legge del 1942 e dal DM del 1968, ma in realtà  noi non abbiamo contenzioso sugli Accordi di cui all’art. 18; abbiamo 7 ricorsi al TAR e tutti su aspetti marginali. Se rendi più efficiente il processo con una buona pratica concertativa riduci di fatto il contenzioso, certo che la legislazione va adeguata, altrimenti rischi, in tal senso la finanziaria ha aiutato. Aiuterebbero quindi più chiare disposizioni legislative nazionali e regionali. Ed è proprio per arrivare a questo risultato di efficacia attraverso la concertazione che abbiamo come ho già  detto presentato fin dall’agosto 2003 all’inizio della formazione del PSC, il Bando per promuovere gli Accordi ex art. 18, sulla base dei criteri definiti nel Documento Preliminare del PSC. BL Quale giudizio dai sulla gestione dei bandi? FS Certamente positivo. Nell’Ottobre 2003 abbiamo avuto 136 risposte in seguito al bando (erano contributi collaborativi alla formazione del Piano a cui non eravamo tenuti a dare risposta immediata): da queste domande sono nati 10 dei 28 accordi che abbiamo inserito nel PSC, più altri 10 che però sono entrati nel PSC in forma totalmente modificata rispetto alla domanda che era stata presentata; per i restanti casi, invece, l’accordo è nato su diretta e originale iniziativa del Comune. Tutti comunque definiti preventivamente dalla Bozza di PSC dell’ottobre 2004. Infatti i tavoli di concertazione coi privati sono stati tutti aperti successivamente e contestualmente fra il novembre 2004 e maggio 2005, alla luce delle schede tecniche già  definite dal PSC stesso. BL Nella nostra esperienza di costruzione del Piano viene ad assumere un ruolo sempre più centrale il momento della valutazione e il percorso della VASâ¦ FS Una valutazione efficace dovrebbe partire da una adeguata individuazione del suo oggetto: sulle trasformazioni rilevanti dovresti selezionare pochi ma precisi e significativi indicatori, altrimenti il rischio è che si debba fare gli stessi studi per l’ampliamento della casa del contadino come per una lottizzazioneâ¦ Dovremmo unificare tutte le procedure di gestione dei vincoli (individuare metologie valutative che possano divenire comuni per i vari e troppi soggetti competenti) e specializzare opportunamente su questo ruolo di identificazione e certificazione il PTCP. BL Come valuti il tema delle relazioni istituzionali nel sistema di pianificazione disegnato dalla 20? FS Il tema della sussidiarietà  è afermato con forza al primo articolo della legge ma poi troppe volte contraddetto a partire dal secondo. Una tendenza centralistica degli enti sovraordinati che a volte fa venire il sospetto e non solo di una scarsa fiducia nella capacità  di pianificazione e gestione dei Comuni; occorre una partecipazione collaborativa e non sostitutiva di questi enti soprattutto nelle realtà  più deboli e frammentate. Inoltre come ho già  detto non si può pensare che il modello a tre livelli possa essere il vestito giusto per tutte le realtà . Occorre veramente definire meccanismi di reale flessibilità  e sussidiarietà , rischiando e puntando sulla responsabilizzazione di tutti i soggetti, anche i più piccoli, solo così forse semplificazione delle procedure e non solo, e tempi “brevi” saranno possibili. Tu gestisci il Piano ma altri gestiscono altri piani e altri vincoli: tutti i pareri esterni dovrebbero essere pareri consultivi, oggi troppi hanno diritto di veto. Questa è utopia nella frammentazione istituzionale e di poteri che c’è in Italia o è una scommessa possibile? Nella sostanza il tema, come ho detto non è forse molto rilevante per il Comune di Ravenna (66.000 kmq) che è già  area vasta e non ha grossi problemi di intercomunalità . E’ anche l’esigenza di arrivare alla formazione di uno schema strategico in tempi brevi, il che è essenziale per i Comuni (vedi Bologna) che si devono confrontare con un’area vasta, con una città  reale che è notevolmente più grande del comune stesso, lo è meno per noi. Qui forse sarò accusato di essere autarchico, che Ravenna, come dice Campos, fa un po’ quello che gli pare, è un caso a parte. Forse però bisogna confrontarsi anche con i casi a parte. BL Allora per la serie istruzioni per l’uso (in attesa delle integrazioni doverose di Maurizio Sani nel momento del trapasso delle responsabilità ) prova a dire quali sono in sintesi i punti del processo di piano che ritieni critici per un miglioramento del rendimento della L.R. 20. FS Mi sembra di averli già  detti e non solo da oggi: la sua rigidità , il suo derivare più da un “modello” che dalle esperienze reali.. In questi casi però o è colpa di chi non si spiega, o di chi non capisce o fa finta di non capire.