I processi partecipativi: la fine di un ciclo?

Attorno alla metà  degli anni ‘90 si è aperta in Italia una fase caratterizzata da un ricorso relativamente frequente a processi di partecipazione dei cittadini in occasione di scelte relative a piani, progetti, politiche urbane, in forme per molti aspetti alquanto inedite per il nostro paese. Si potrebbe interpretare quel momento come l’apertura di un vero e proprio ‘nuovo’ ciclo partecipativo, molto distante da quello degli anni ‘70, contrassegnato da una forte spinta dal basso e da un elevato grado di conflittualità , ma giunto solo sporadicamente a confrontarsi in modo diretto con le pratiche del piano, dell’urbanistica o del progetto.

Le specificità  di questa fase partecipativa possono essere sintetizzate richiamando alcuni elementi ricorrenti.

Prima di tutto, è bene mettere in luce l’influenza in essa di modelli europei di partecipazione. Con ciò non si vuole solo sottolineare l’importanza di alcuni progetti promossi dall’Unione Europea (come gli Urban o i PPU) nella diffusione in Italia di nuove pratiche di coinvolgimento dei cittadini, ma anche evidenziare come essi abbiano aperto la via ad un più generalizzato confronto con le esperienze accumulate in molti contesti nazionali, come la Francia, la Gran Bretagna o la Germania.

In secondo luogo, si deve far presente come, nella grande maggioranza dei processi in questione, la partecipazione sia promossa sostanzialmente dall’alto, vale a dire sia proposta quasi sempre da un’istituzione o da un ente pubblico, il quale ne mantiene la regia anche nei casi in cui vengano sperimentate forme potenzialmente radicali di attribuzione di poteri decisionali ad ‘arene deliberative’ ed è anche quasi sempre il più diretto interprete ed esecutore delle indicazioni provenienti dall’intervento diretto dei cittadini.

Infine si può far notare che, nel nostro Paese, l’avvio del ciclo di cui si sta parlando è coinciso quasi esattamente con una congiuntura politica molto particolare: quella che ha visto entrare in crisi le forme tradizionali di rappresentanza politica e sindacale (ed in particolare le strutture partitiche che avevano dominato la scena dal dopoguerra sino alla crisi di ‘Mani pulite’), ha fatto assistere ad un accentuarsi di sfiducia nei confronti del ceto politico e ha visto una improvvisa ripresa di slancio di una società  civile desiderosa di rappresentare un fattore di rinnovamento della politica.

La tipologia di contesti decisionali in cui le esperienze partecipative tipiche di questa fase si attuano è alquanto articolata. Volendo proporre una classificazione si potrebbero individuare quanto meno sei casi distinti che, pur vedendo presenti alcuni fattori comuni, si diversificano in modo significativo per la dimensione territoriale di riferimento, la varietà  dei soggetti coinvolti, le metodologie di facilitazione della partecipazione.

1. Un primo tipo è rappresentato dai già  ricordati progetti europei o da molteplici altri che si ispirano a questi, che sono promossi da leggi nazionali o da iniziative regionali (come Urban Italia, PRUSST, Contratti di quartiere, PRU e molti altri). Come è noto, nel gergo dei pianificatori e degli urbanisti essi sono spesso designati come piani o progetti ‘complessi’ o ‘integrati’ per enfatizzare l’esigenza strutturale che esprimono di un intreccio tra pubblico, privato, società  civile e tra la dimensione materiale ed immateriale dell’intervento (implicitamente rimarcando l’assenza di questi requisiti negli strumenti tradizionali).

2. Un secondo tipo corrisponde, invece, alle rivisitazioni in chiave partecipativa delle procedure che accompagnano la preparazione proprio degli strumenti più consolidati della pratica urbanistica, dai Piani Regolatori Generali ai Piani Attuativi, sino ad alcune tipologie di piani settoriali. Qui l’accento posto sulla partecipazione non è connaturale agli strumenti stessi, ma deriva da una volontà  politica dell’ente che li predispone, oltre che dalla disponibilità  del contesto sociale a rispondere positivamente alle sollecitazioni provenienti ‘dall’alto’.

3. Ancora diversa è la situazione di quei processi che non corrispondono all’uso di strumenti codificati, ma che hanno il carattere di strumenti volontari, anche se talora incentivati a scala regionale o nazionale. E’ questo il caso, ad esempio, dei piani strategici di livello comunale, metropolitano o intercomunale; a questo si può anche accostare il caso delle Agende 21, anch’esse definite a varia scala. Anche qui la partecipazione è un fattore intrinseco a questi processi di piano, ma la dimensione territoriale spesso ampia e il carattere non cogente sul piano giuridico degli esiti condizionano in modo significativo le modalità  di coinvolgimento, spesso limitandolo ai principali stakeholder o ai gruppi sociali già  attivi ed organizzati.

4. Vanno poi considerate a parte le esperienze di arene deliberative messe in atto in un numero relativamente ridotto di situazioni, quali i bilanci partecipativi o forme ancor più sperimentali di attivazione di giudizio ‘dal basso’, come nel caso delle giurie dei cittadini. In questi casi l’aspetto volontaristico da parte delle amministrazioni che le promuovono è ancora più evidente e la radicalità  dell’esperienza è spesso controbilanciata dalla dimensione limitata delle poste in gioco.

5. Un ulteriore caso è rappresentato dai processi in cui l’oggetto della partecipazione non è costituito dalla definizione di una politica, o di un piano, ma da un episodio specifico di progettazione, riferita ad un edificio, ad uno spazio pubblico o ad un contesto urbano di piccole dimensioni. Qui entrano in gioco variabili più direttamente legate non solo ad esigenze sociali o funzionali, ma anche formali e simboliche, conferendo ai processi partecipativi un carattere del tutto peculiare.

6. Infine, un caso alquanto distante da tutti i precedenti è quello in cui il processo partecipativo viene attivato non per scelta di principio, ma per rispondere ad una situazione di conflitto in atto. Infatti, se è vero che anche nei casi precedenti la scelta di coinvolgere i cittadini presume in qualche modo la volontà  di prevenire il conflitto sociale, in questo caso la partecipazione assume essenzialmente il significato di una mediazione in una situazione in cui una decisione appare bloccata dalla mobilitazione di un gruppo o di un’intera collettività .

Questo quadro potrebbe essere ulteriormente ampliato prendendo in considerazione anche momenti partecipativi di natura più ‘puntuale’, come referendum consultivi promossi da amministrazioni comunali su singoli problemi.

A circa quindici anni dall’avvio del ciclo in questione, quale è lo stato dell’arte della partecipazione? E quali ne sono le prospettive?

La risposta a queste domande non è agevole ma, in ogni caso, non si può fare a meno di evidenziare la presenza di alcuni fattori critici. Infatti, se da un lato assistiamo ancora all’avvio di nuove esperienze in varie parti del paese â e, forse, più spesso in centri medi e piccoli – dall’altro lato non mancano i segnali di difficoltà  a dar continuità  ad una linea fortemente dipendente dall’iniziativa delle amministrazioni pubbliche. Le ragioni sono di vario tipo e potremmo distinguere quelle derivanti da fattori che potremmo considerare esogeni nei confronti dei processi partecipativi da quelle che dipendono, piuttosto, da fattori endogeni, vale a dire dai problemi evidenziati nelle esperienze già  completate, o in corso.

Tra i fattori esterni potremmo includere la chiusura di alcuni programmi europei: è assai improbabile che le politiche partecipate di rigenerazione urbana in Italia possano ancora godere dell’appoggio finanziario che hanno ricevuto dall’Europa in questi anni. Oltre a ciò, più in generale si deve tener conto delle sempre più precarie ragioni di bilancio degli enti pubblici, che rischiano di indurre molti di essi a considerare la partecipazione tra i costi più facilmente ridimensionabili. Ma possono essere considerate anche trasformazioni di ordine politico-culturale, quali la risorgenza â di cui è difficile non cogliere molti segnali â di una valutazione positiva del ‘decisionismo’, del carisma dell’uomo forte e di successo cui, per fare le scelte giuste, basta il proprio intuito e la convinzione di interpretare i desideri della ‘gente’ e che, al contrario, è insofferente per le procedure che comportano una comunicazione bidirezionale, una consultazione attenta, una valutazione dei diversi punti di vista.

I fattori interni, invece, rinviano al bilancio delle esperienze svolte in questa fase e, prima di tutto, ad una valutazione dei loro costi e benefici. Ovviamente, molto dipende dal soggetto che compie questa analisi. Tuttavia, dato che

molte esperienze hanno comportato un ruolo propulsivo, anche per quanto concerne il finanziamento, da parte delle amministrazioni pubbliche, è comprensibile che sia proprio il punto di vista di queste ultime ad emergere. In quest’ottica, dunque, è plausibile che vengano espresse perplessità , in ragione degli alti costi che molte esperienze hanno comportato, degli esiti talora non corrispondenti alle attese per il numero delle persone coinvolte, per i risultati concretamente ottenuti, per le stesse ricadute in termini elettorali su chi ha promosso i processi partecipativi.

Al di là  di queste considerazioni, vi è comunque un altro fattore di debolezza delle forme di partecipazione tipiche di questa fase: la loro dipendenza non solo dall’iniziativa pubblica, ma ancor più da quella di singoli attori istituzionali (sindaci, assessoriâ¦), che spesso hanno consentito la realizzazione di importanti esperienze dovendo superare innumerevoli ostacoli (non sempre provenienti dagli avversari politici ma spesso dalle loro stesse maggioranze) e la cui eredità  nessuno è disponibile a valorizzare alla scadenza del mandato. Di qui deriva un carattere di instabilità  dei processi, un succedersi di momenti di spinta e momenti di caduta, che ha portato alla conclusione di non poche esperienze proprio quando esse sono giunte ad essere ampiamente riconosciute come delle buone pratiche.

Tutti questi elementi potrebbero portare a rendere credibile la tesi secondo cui ci si sta avviando verso la fine del ciclo in atto. A mio avviso, tuttavia, il problema non sta tanto nella datazione delle fasi (come è noto, questa viene codificata sempre a posteriori), quanto nel domandarsi quali forme i processi partecipativi dovranno assumere nel prossimo futuro per superare i fattori di potenziale crisi e per rispondere ad esigenze che stanno rapidamente mutando. Non si tratta di una domanda da poco ed una risposta organica sarebbe certamente difficile e, forse, prematura, dato che per molti aspetti il ciclo in questione è ancora in corso. Tuttavia, alcune osservazioni possono essere avanzate da subito.

Prima di tutto, si può osservare che una condizione essenziale per il rilancio della partecipazione sta in un riequilibrio tra l’iniziativa dall’alto e quella dal basso. E’ facilmente ipotizzabile che, nei prossimi anni, siano meno frequenti le occasioni per una promozione istituzionale del coinvolgimento dei cittadini e si riducano le risorse disponibili a questo scopo. Questa situazione può essere compensata unicamente da un incremento non solo della pressione ‘bottom up‘ verso le istituzioni, ma anche della disponibilità  dei cittadini e delle organizzazioni della società  civile a farsi parte attiva nella gestione di processi partecipativi che coinvolgano gli enti pubblici.

La distinzione di due aspetti ora evocati mi sembra importante e vorrei aggiungere qualche chiarimento in proposito. In realtà , la pressione dal basso da parte di gruppi di cittadini che chiedono di essere consultati nel merito di decisioni che li riguardano non si è mai allentata in questi anni. E’ anzi sempre più frequente la creazione di comitati di cittadini che premono per ottenere qualcosa o, più spesso, che cercano di impedire la realizzazione di un’opera o l’attivazione di una politica.

Questa spinta è importante ed è sicuramente una condizione necessaria per favorire un percorso più trasparente verso le decisioni che hanno conseguenze dirette sulla qualità  del territorio e sui modi di vita della popolazione. Tuttavia, questo non è sufficiente ad innescare autentici percorsi partecipativi: è necessario infatti che si incrementi al tempo stesso la disponibilità  non solo ad esprimere il proprio parere (pretendendo che esso abbia peso nella decisione finale), ma anche ad impegnarsi per favorire un più generale coinvolgimento della popolazione, rinunciando talora alla pretesa di essere considerati gli unici interpreti delle esigenze diffuse della popolazione a riguardo di uno specifico tema.

Occorre, in altre parole, che la società  civile si faccia a sua volta promotrice della partecipazione, operando da stimolo per le istituzioni e, se occorre, assumendosi in prima persona alcuni compiti, ad esempio la diffusione di informazioni, l’organizzazione di momenti di consultazione e di animazione. Ciò non solo per diminuire il carico di amministrazioni sempre più messe in affanno dal succedersi dei tagli finanziari, ma anche per assumere in pieno il ruolo che è proprio della società  civile: non certo un ruolo sostitutivo nei confronti delle istituzioni pubbliche, ma comunque una presa in carico ‘universalistica’ della partecipazione e non solo la difesa di particolari punti di vista o di pur legittimi interessi di parte.

Mi rendo conto che questa può apparire un’indicazione dal sapore utopico in un contesto in cui sembra prevalere la frammentazione e l’autoreferenzialità  di molte forme di rappresentanza. Tuttavia, forse proprio l’aumento delle difficoltà  di contesto può rendere necessario un salto di qualità  (e di impegno) da parte delle forze più genuinamente interessate alla partecipazione, e questo vale tanto per le organizzazioni della società  civile quanto per le stesse istituzioni. D’altro canto, se è vero che la maturazione di un punto di vista più universalistico corrisponde ad un’evoluzione culturale che non può che provenire dagli attori stessi, è però anche vero che l’innovazione tecnologica può quanto meno agevolare il compito di chi intende porsi su questa via.

Per molti aspetti, infatti, la e-participation, quanto meno in alcune sue forme, può rappresentare una forma di partecipazione meno costosa di quelle tradizionali, più leggera in termini di impegno personale richiesto, più adatta ad allargare il cerchio dei soggetti coinvolti (in particolare le giovani generazioni) e più vicina alle modalità  di intercomunicazione e di condivisione delle informazioni che già  si stanno sviluppando spontaneamente. Essa potrebbe diventare anche un terreno favorevole alla comunicazione e alla cooperazione tra enti pubblici, società  organizzata e cittadini individualmente interessati. In tal modo, forse, potrebbe costituire un elemento essenziale â anche se non certamente esclusivo – per l’avvio di un nuovo ciclo partecipativo.

La condizione, tuttavia, è quella che sia rapidamente colmato il gap che tuttora divide l’Italia da altri paesi europei per quanto concerne l’uso delle nuove tecnologie. Tale gap non riguarda tanto la società  civile, quanto, piuttosto, le pratiche della pubblica amministrazione: è però possibile ipotizzare che le stesse difficoltà  finanziarie che gravano sugli enti pubblici stimolino quelli politicamente più motivati nei confronti della partecipazione a rinnovare metodi e procedure e a tentare vie economicamente sostenibili ma, forse, non meno efficaci di quelle tradizionali per il coinvolgimento dei cittadini. D’altra parte, in termini più generali è facilmente prevedibile che in una situazione di accresciuta difficoltà  sia maggiormente determinante proprio la scelta politica a favore delle pratiche partecipative: non una moda culturale, né l’opportunità  di un programma finanziato, ma la convinzione che questa sia una scelta giusta per migliorare la trasparenza e la qualità  delle decisioni.