Sono passati più di sette anni dall’entrata in vigore della nuova legge urbanistica regionale, la 20 del 2000, e stanno per andare in porto le prime modifiche sostanziali annunciate più di un anno fa. Non è semplice né scontato cercare di fare un bilancio di questa prima fase di attività  di pianificazione al livello comunale. La prima ragione di un avvio a rilento della nuova legge è dovuta senz’altro al fatto che l’attività  di pianificazione in Emilia Romagna è sempre stata all’attenzione delle Amministrazioni che hanno provveduto sistematicamente ad adeguare i piani o ad adottarne di nuovi. Nel 2000 non c’erano Comuni sprovvisti di Piano, o con una pianificazione obsoleta, che attendevano con ansia le nuove norme urbanistiche. C’era semmai l’esigenza di innovare complessivamente le regole ed i contenuti legislativi, a livello nazionale e locale, ormai fermi da troppo tempo. E’ sufficiente ricordare come il quadro legislativo nazionale sia fermo alla pure gloriosa legge del 1942, la 1150. E di una legge quadro nazionale che rifaccia il punto dopo tante controversie, dopo tante esperienze e, soprattutto dopo tante sedimentazioni di strumenti “in variante al PRG”, leggasi PRU, PRUSST, Accordi di programmaâ¦, credo ce ne sia veramente bisogno! Ha fatto bene la Regione ad assumere l’iniziativa legislativa. Nel 2000, tornando alla nostra realtà , molti Comuni avevano in corso la redazione di nuovi piani o li avevano da poco approvati. Ad esempio il Comune di Cesena, nel quale lavoro, ha adottato il suo Piano nel maggio del 2000 e la sua approvazione da parte della Provincia è avvenuta nel luglio del 2003.

La pianificazione comunale negli anni’90 La pianificazione di quegli anni aveva già  introdotto molti dei contenuti della 20/2000 a partire dalle componenti strutturali e strategiche sulle quali era venuta basandosi la pianificazione provinciale e quella di bacino. L’attenzione ai temi dell’ambiente, alle problematiche geoambientali era ben presente ai pianificatori ed era stata sviluppata ed incorporata nel Piano ex lege 47/78, come da ultimo modificata con la 6/95. Ad esempio nel piano di Cesena è stata introdotta l’invarianza idraulica per tutte le nuove aree di trasformazione residenziali e produttive. Successivamente, col piano stralcio del Bacino dei fiumi romagnoli, la regola è stata estesa anche alle aree di completamento. Ma lo stesso piano contiene anche una carta di rischio archeologico per il centro storico e adotta il principio della perequazione per tutte le nuove aree di trasformazione. In quest’ultimo caso la legge regionale ofre più solide basi ad un istituto, quello appunto della perequazione, che ormai si stava difondendo come scelta della pianificazione comunale, seppure non supportata da alcuna norma legislativa di carattere nazionale o regionale, ma semplicemente come acquisizione disciplinare e scelta politica afdata alle regole del piano. Come si vede, nello specifico, non esistevano e, a parer mio non esistono tuttora, ragioni impellenti tali da fare mettere mano con urgenza al rifacimento di un PRG così concepito. Ma di casi se ne potrebbero ricordare tanti.

L’applicazione della nuova legge Si può ritenere che anche le norme transitorie della 20, che consentono una giusta “manutenzione” dei piani pregressi, fino alla possibilità  di trasformarli in “strutturale, regolamento urbanistico ed edilizio ed operativo”, col famoso “spacchettamento”, non abbiano spinto ad utilizzare immediatamente la nuova disciplina ma abbiano piuttosto cercato di avviare un processo. Nuova disciplina che è stata apprezzata si può dire unanimemente sia dagli urbanisti che dagli amministratori. Ma forse, ripeto, per una legge che innova profondamente la forma del piano fino a scomporlo in tre distinti strumenti di cui due a lunga scadenza come il PSC ed il RUE, è difficile farne una concreta valutazione se non altro per un numero ancora esiguo di strumenti effettivamente operanti. Oserei dire che strumenti a lunga scadenza vanno valutati a lungo termine. Ci si può chiedere, e ci si è chiesti, se questa partizione fosse proprio necessaria o se non fosse sufficiente fermarsi a due strumenti, lo strutturale e l’operativo, ma penso che anche su questo occorrerà  valutare sulla base dei fatti. La forma può aiutare la buona pianificazione, cioè la sostanza. Ma una buona forma da sola non basta a produrre una buona sostanza. A questo proposito ritengo opportuno fare una riflessione sui tempi della pianificazione che significa anche sull’efficacia e sull’efficienza. Per non dire dei costi intesi in senso proprio ed in senso lato. La variabile tempo non è mai indipendente, specie nell’epoca della globalizzazione che porta ad una rapida obsolescenza delle idee e dei progetti e non solo alla loro possibilità  di fluttuare per il mondo sedimentandosi nei posti meno immaginabili. Ma, ahinoi, i tempi della pianificazione sono lunghi, lunghi, lunghi! Efficacia, efficienza, tempestività  e costi Conciliare l’esigenza della tempestività  delle scelte, e perciò della loro reale efficacia, con i processi di partecipazione, l’ipertrofia degli apparati conoscitivi e delle analisi, gli strumenti di valutazione, il contenimento dei costi è un’impresa pressoché impossibile. Ci si chiede se sia davvero necessario e produttivo impiegare anni ed anni in un processo di pianificazione così complesso ed articolato. E, soprattutto, dipenderà  da questo la “buona pianificazione” o non ne sarà  piuttosto messa a rischio? Ho presente l’esperienza di un comune molto importante come quello di Ravenna. Ho avuto il piacere di partecipare in rappresentanza del mio Comune, in quanto confinante, alla conferenza di pianificazione. Sono testimone della qualità  di quella pianificazione ma qui mi interessa afrontare la variabile tempo. Puntualmente, ogni 10 anni, Ravenna si è dotata di un nuovo Piano. Alla loro elaborazione ha provveduto un’efficiente e capace ufficio di piano con la partecipazione, di volta in volta, del fiore degli urbanisti italiani; così anche all’ultimo hanno collaborato con l’ufficio di Piano diretto da Franco Stringa e Alberto Mutti, Gianluigi Nigro, Enzo Tiezzi, Edoardo Preger. Il Piano si chiama PRG 2003. ma l’elaborazione è cominciata subito dopo l’approvazione della nuova legge. Elaborato il quadro conoscitivo che ha comportato qualche anno di lavoro è partita la conferenza di pianificazione protrattasi per circa tre me mesi, poi si è passati all’adozione del PSC nel giugno 2005 dopo avere esperito una fase concorsuale per l’inserimento delle aree da trasformare e si è giunti all’approvazione del PSC febbraio 2007. Attualmente il RUE è in fase di adozione. Manca ancora il POC. Il famoso” Piano del Sindaco”. Certo non del Sindaco che ha avviato lo Strutturale. Il che forse non è un gran male per una realtà  che esprime una cultura del territorio sicuramente elevata ed una continuità  politica invidiabile. Ma se così non fosse? Forse qualche problema si porrebbe. Può, in buona sostanza, un processo di pianificazione durare quasi un decennio? Non siamo tornati daccapo, al tema dei tempi impossibili della pianificazione? E se è così, anche se il Piano Strutturale avrà  una durata di venti anni, non rischia di essere già  vecchio prima ancora di essere nato? E allora, che si fa, si riparte con le varianti? Bisognerà  davvero pensare a una qualche forma di semplificazione puntando ad esempio ad una vera sussidiarietà  fra gli Enti ma anche fra gli strumenti della pianificazione. Se l’analisi ambientale la fa il PTCP utilizziamo quella e implementiamola solo per gli aspetti essenziali a livello comunale e cosi dicasi per il quadro conoscitivo, per le scelte infrastrutturali. Sotto questo aspetto è molto importante l’articolo 9 della legge sulla sussidiarietà  e la copianificazione. Le scelte vanno ponderate, condivise e partecipate. Non si possono cambiare in continuazione. Penso anche che la buona urbanistica dipenda più da scelte corrette che da un buon metodo che come sappiamo, può aiutare ma a volte rischia di coprire pessimi contenuti.

Partecipazione e copianificazione Questa possibilità  di fare copianificazione la legge la prevede non solo per le scelte dei grandi Enti: fra i grandi Comuni e la Provincia e la Regione, ma anche per i Comuni fra di loro e fra i Comuni e la Provincia per i Piani Strutturali. Per quanto riguarda i piccoli Comuni la legge riconosce di fatto la difficoltà  di afrontare la complessità  della pianificazione comunale e ofre due possibilità  alternative: quella del Piano intercomunale e quella del Piano (PSC) fatto assieme alla Provincia all’atto della redazione del PTCP o sua variante. Resto convinto che in un Paese come il nostro la permanenza di 8000 comuni, 100 province, 20 regioni e di una miriade di altri enti fra comunità  montane e consorzi vari sia un lusso, diciamo pure spreco, una diseconomia che grida vendetta. Ma in attesa di soluzioni razionali ha fatto bene il legislatore regionale a prevedere per l’urbanistica le possibilità  sopra richiamate. Sussidiarietà  In questo caso però occorre una duplice attenzione. La prima è che se si esagera nell’utilizzo dello strumento si corre il rischio che la pianificazione comunale sia portata in capo alla Provincia. Non è il suo mestiere e non è neanche sussidiarietà . Sarebbe un’espropriazione, un vero e proprio abuso di potere. La seconda è che quando comuni di media grandezza imboccano questa strada, quella di delegare alla Provincia la redazione seppur copianificata del PSC, a mio modo di vedere, vuol dire che qualcosa non funziona. Da una parte c’e un soggetto che si è indebolito e forse si illude di potere far fare ad altri scelte che gli competono e di cui è responsabile. Ciò produrrà  inevitabilmente uno spostamento dei rapporti dei cittadini dal Comune verso la Provincia, e quindi anche dei poteri, contribuendo ad aumentare quella confusione dei ruoli che non giova a nessuno e soprattutto nuoce, come sempre, ai soggetti più deboli: i cittadini che non aderiscono a nessuna lobby. Non vorrei che a questo punto, evidenziati più gli aspetti critici di quelli positivi, si arrivasse alla errata conclusione che la legge 20 del 2000 non è una buona legge. Al contrario a mio avviso la 20 è una buona legge ispirata a giusti e condivisibili principi. La sua verifica tuttavia non va fatta in astratto ma in rapporto a ciò che sta producendo nella prassi. E dall’esperienza della prassi può e deve venire quella buona manutenzione che è sempre necessaria. Occorrerà  probabilmente ancora qualche anno per fare un bilancio credibile. Il monitoraggio costante della situazione è essenziale a tal fine.