Circa Mauro Giudice

Questo autore non ha riempito alcun dettaglio.
Finora Mauro Giudice ha creato 2 post nel blog.

Una breve nota sugli aspetti politici del consumo di suolo

Negli ultimi anni, soprattutto a partire dall’ultimo decennio del secolo scorso, il consumo del suolo (per usi residenziali e non) ha subito un forte incremento dovuto a una serie di fattori che meritano, non solo sotto l’aspetto puramente disciplinare, alcune riflessioni.

E’ da sottolineare, innanzitutto, che i soli valori numerici del fenomeno sono poco rappresentativi dell’insieme del problema o per lo meno consentono una lettura parziale che non è in grado di coglierne il significato politico e, conseguentemente, il vero nodo da affrontare per ridurre gli effetti negativi del fenomeno stesso.

Vi è da rimarcare, in prima istanza, come la disciplina urbanistica â quella che regola e governa la trasformazione dei suoli â sia in grado di incidere per una misura parziale rispetto all’effettivo consumo di suolo nel nostro paese. Infatti una quota importante â e percentualmente consistente â del suolo consumato è dovuta all’infrastrutturazione del territorio o a consumi che non determinano la realizzazione di volumi edilizi. Questa prima constatazione determina la necessità  di affrontare il problema con il necessario coordinamento tra i diversi strumenti di formazione delle decisioni (le azioni di governance multilivello, che comportano la realizzazione di quadri di pianificazione fortemente coordinati, devono essere superiori alle pressioni localistiche in atto) in modo da poter comprendere che il territorio â che mal sopporta la fredda divisione operata attraverso i confini amministrativi â è un unico elemento che, in questo caso, subisce un consistente e non regolato utilizzo del suolo.

Le constatazioni svolte ci consentono di rivolgerci alcune prime domande. Innanzitutto è possibile, solo attraverso il controllo degli strumenti urbanistici, ridurre il consumo del suolo? Ed ancora, può un piano che presenta una validità  temporale sempre più ridotta incidere su politiche a lungo termine come quella del consumo del suolo? Ed infine, può uno strumento che governa una parzialità  dei problemi essere in grado di consolidare politiche generalizzate all’insieme dell’uso e della trasformazione dei suoli?

Una risposta complessiva non è semplice, ma forse è possibile tracciare qualche percorso in grado di aiutare le politiche di contenimento (e in futuro di annullamento) del consumo di suolo.

I piani di livello locale, ed è questa la prima sensazione, non paiono più in grado di controllare, a pieno titolo, le trasformazioni del suolo se non a condizione di essere in grado di incidere su una molteplicità  di fattori che solo in parte sono di natura urbanistica e quindi governati dall’autorità  amministrativa competente.

Ma se il problema sul fronte prettamente urbanistico è relativamente semplice (e forse la pianificazione territoriale di area vasta o per lo meno quella intercomunale possono, in qualche maniera, affrontare è risolvere sul piano prettamente normativo) quello relativo al modello di sviluppo che sottende il consumo di suolo e quello riguardante gli aspetti finanziari del problema non presentano soluzioni semplici e rapidamente raggiungibili.

In prima istanza la pianificazione urbanistica, soprattutto quella a livello locale, deve incominciare a pensare che lo sviluppo (economico e sociale) del proprio territorio possa avvenire anche senza il necessario bisogno di un’ulteriore crescita dei consumi (di suolo, ma non solo), ma possa avvenire anche all’interno dello spazio già  utilizzato generando modelli di sviluppo diversi dagli attuali. Non necessariamente si tratta di perseguire modelli di decrescita, ma modelli che partendo dalla necessità  del raggiungimento degli obiettivi posti siano in grado di confrontarsi con le risorse a disposizione e con queste costruire programmi limitati (nel senso che giocano all’interno dei limiti definiti dalle risorse esistenti) per l’organizzazione dello spazio.

Questa visione dello strumento di piano, basato sul riconoscimento dei limiti e della loro non superabilità , è più complessa a un livello amministrativo ‘di dettaglio’: più il piano lavoro su un territorio ridotto, più avrà  difficoltà  a interpretare gli obiettivi di sviluppo senza crescita che, invece, dovrebbero trovare più facile soluzione in un territorio ampio e con minore conflittualità  (soprattutto sotto l’aspetto delle politiche localizzative).

L’autonomia del singolo comune sul territorio di propria competenza comporta, oggettivamente, il moltiplicarsi della ricerca e della conseguente soluzione per le diverse ‘occasioni localizzative’ per un sempre maggior numero di attività  che, nella maggior parte dei casi, consumano molto suolo e producono effetti ridotti sotto l’aspetto economico e dell’occupazione.

A questo elemento abbastanza generalizzato di modalità  di pianificare il territorio, a livello comunale, si è aggiunto un forte cambiamento degli aspetti relativi alla finanza locale.

Nel momento in cui sono state modificate le modalità  di erogazione e di acquisizione di risorse della finanza locale un numero consistenti di comuni ha creduto di poter ‘far cassa’ con il proprio strumento urbanistico. Anzi, in molti casi, solo il ‘soldo urbanistico’ è stato il mezzo per produrre entrate che, seppure il fenomeno non è del tutto generalizzabile, ha permesso di realizzare, o gestire, una serie di attività  che hanno poco o nulla a che fare con il governo del territorio. Le entrate nelle casse comunali del soldo urbanistico (prime tra tutte l’ICI) ha consentito, dunque, di garantire l’ordinaria gestione comunale anche il soddisfacimento delle spese ordinarie (a partire dalle spese del personale e della gestione dei servizi) finalità  difficilmente riconoscibile nella corretta lettura delle norme finanziarie.

In questo modo le previsioni urbanistiche (che allo stato attuale determinano automaticamente il pagamento dell’ICI sull’edificabilità  delle aree) costituiscono una consistente percentuale delle entrate dei comuni. Prendendo in considerazione tutte le entrate ‘urbanistiche’ (oltre all’ICI, gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione) si può facilmente intuire come uno strumento costruito sul consumo del suolo consenta un livello di entrate di molto superiore a un piano fondato sulla riduzione del trend di consumo.

La situazione descritta non può che generare una corsa dei singoli piani –  anche al fine di far cassa e di consentire la prosecuzione delle attività  ordinarie dell’amministrazione â all’incremento delle aree edificabili nelle proprie previsione. Tutto ciò anche nella consapevolezza, a volte neanche tanto celata, che le previsioni indicate poche volte saranno complessivamente raggiunte.

Piani, dunque, che affrontano il problema dello sviluppo in forme scorrette in quanto non sorrette da previsioni giustificate.

Il problema del contenimento dell’uso del suolo deve conseguentemente essere affrontato, partendo dalla sua componente culturale, sotto una molteplicità  di punti di vista, che possono essere così sintetizzati:

– necessità  di individuare strumenti sovra locali (di area vasta o per lo meno intercomunali) per affrontare in modo corretto la quantificazione delle necessità  dello sviluppo;

– bisogno di coordinare (attraverso azioni di governance multilivello) le azioni dei diversi decisori (pubblici e privati) al fine di costruire azioni di uso e di trasformazione del territorio non conflittuali e coerenti con il contesto nel quale si opera;

– riordino delle attuali normative in materia di finanza locale per consentire una ‘indifferenza localizzativa’ rispetto alle scelte effettuate e le risorse di bilancio, con il loro conseguente utilizzo ordinario;

– opportunità  di definire un modello capace di produrre sviluppo che non sia basato sul consumo, ma consapevole delle risorse disponibili (in prima istanza quelle ambientali e paesaggistiche) e dei limiti che queste impongono;

– favorire il superamento dei localismi amministrativi per costruire strumenti in grado di percepire i fenomeni in gioco senza doversi fermare a ristretti confini amministrativi.

In sintesi si può affermare che il problema del consumo di suolo deve poter essere risolto attraverso una forte azione di politica territoriale che, partendo dal livello nazionale (con una sempre più urgente e inderogabile riforma per l’effettivo governo del territorio), modifichi atteggiamenti e bisogni locali a favore di un modello di sviluppo più attento alle risorse e capace di perseguire obiettivi condivisi dalle popolazioni e che non contrastino il mantenimento e il miglioramento delle risorse in gioco.

In un contesto generale, come quello delineato, occorre però avviare â in forma abbastanza accelerata (il rischio opposto è che si giunga a punti di non ritorno, rispetto alle politiche urbane in atto, difficilmente modificabili) â qualche politica che, in attesa delle riforma di lungo periodo, sia in grado di imprimere qualche prima modifica dei comportamenti di uso del suolo. Azioni necessarie che si devono incentrare non su politiche coercitive (di tipo contenimento quantificato del consumo), ma cercare di favorire azioni virtuose (con la riduzione o l’annullamento di oneri fiscali derivanti) penalizzando le azioni che perseguono le modalità  negative del corrente utilizzo del suolo: politiche queste, però, che devono essere attivata dalle autorità  locali (meglio se supportate da azioni legislative nazionali, come sta già  succedendo in altri paesi della comunità  europea) fiscalizzando al massimo i comportanti ritenuti negativi e premiando, con azioni di defiscalizzazione, le azioni virtuose.

Tutto ciò in attesa che l’avvio delle necessarie azioni di lungo periodo â forse le uniche in grado di produrre effetti positivi – determini primi e significativi risultati.

Una breve nota sugli aspetti politici del consumo di suolo2011-07-28T16:15:29+00:00

La riforma piemontese: tra istituzioni e disciplina

Gli obiettivi per la riforma e la cooperazione istituzionale

La riforma legislativa regionale (superando il mero concetto di urbanistica per attestarsi su quello di governo del territorio) intende sviluppare un discorso indirizzato alla processualità , in contrapposizione con il semplice contenuto statico e regolamentare delle attuali norme.

Questa visione maggiormente dinamica – e in grado di disegnare politiche e strategie a geometrie variabili – deve essere supportata da un sistema istituzionale, prima ancora che disciplinare, capace di far interloquire, in maniera non gerarchica e non basata sulla semplice apposizione di vincoli, i diversi soggetti competenti.

Cercare di definire nuove modalità , con le quali i diversi soggetti competenti al governo del territorio portano avanti una concreta collaborazione serve a realizzare una cooperazione tra gli stessi capace di superare la frammentazione delle competenze per giungere a una visione coordinata e condivisa di territorio non separato dai confini amministrativi (segni questi che il territorio mal sopporta nella definizione di politiche atte a tutelare le risorse e a sviluppare le opportunità ).

All’interno delle finalità  e degli obiettivi definiti è necessario inquadrare lo strumento di pianificazione quale cardine dell’intero percorso di riforma.

Infatti cos’è la pianificazione del territorio, indipendentemente dal livello istituzionale di riferimento, se non la costante e condivisa ricerca della qualità : della vita, dello sviluppo, dell’uso, della tutela e della progettazione degli interventi di trasformazione su un determinato e ben specificato territorio?

Proprio questo tipo di visione della pianificazione â e conseguentemente dei diversi strumenti di piano – consente la realizzazione di una politica del territorio basata sull’individuazione e sulla definizione di indirizzi e direttive capaci di realizzare un effettivo processo organico tra le diverse istituzioni, al posto di un desueto sistema gerarchico; quindi una pianificazione sempre più intesa come un coordinato e condiviso sistema di governo e non un insieme di singoli e autonomi atti.

Gli strumenti della pianificazione (territoriali e paesaggistici), in questa particolare fase di avvio di riforma della materia, vivono alcune contraddizioni la cui soluzione può modificare l’essenza stessa del piano e, conseguentemente, le modalità  con le quali si esplica il governo del territorio. In questa situazione, a partire dalla riforma del titolo V della Costituzione, alcuni elementi che caratterizzano gli strumenti di piano â ma soprattutto il rapporto tra i vari soggetti competenti – sono messi in discussione modificando i riferimenti e accentuando i cambiamenti.

Infatti, il piano, nella sua forma tradizionale, è sempre stato caricato di significati legati maggiormente alle limitazioni d’uso e non alla definizione di strategie progettuali individuando, in questo modo, delle politiche di vincolo tendenzialmente in contrapposizione allo sviluppo.

Di conseguenza, all’interno della situazione generale di riforma della materia, il rapporto tra le diverse istituzioni risulta essere l’essenza della futura riforma. Il rapporto tra gli enti (attraverso lo svolgimento di conferenze di pianificazione tendenti a realizzare azioni di copianificazione) definisce la modalità  operativa per il raggiungimento di una sostanziale modifica del rapporto tra gli strumenti e, conseguentemente, dei loro contenuti.

L’attuale piano, che vive principalmente sul rapporto basato sul controllo gerarchico, deve confluire verso un modello di tipo processuale: il piano costituisce il punto di partenza di un percorso di governo e non il punto di arrivo di una procedura amministrativa (sovente riconosciuta necessaria solo per il fatto che è individuata e resa obbligatoria da un testo legislativo).

In questa logica è da rimarcare come il governo del territorio sia un’attività  molto più impegnativa che la precedente attività  urbanistica: infatti la formazione delle decisioni è costruita attraverso un percorso di partecipazione di molti attori che rendono pubblico e trasparente l’iter di definizione degli obiettivi e delle finalità  del piano, oggi tendenzialmente gestibile attraverso un’attuazione ‘notarile’ delle norme in esso contenute. Per modificare l’attuale situazione verso lo spirito della riforma, la sussidiarietà  da sola non è sufficiente a risolvere i problemi tra gli enti, ma occorre far perno sui principi di adeguatezza e di competenza (realizzando un sistema di pianificazione multilivello, che non lavora per sovrapposizione, ma si integra per realizzare un unico, coerente e coordinato disegno di sviluppo del territorio).

Il piano, che può anche essere inteso come un indicatore paradigmatico del livello di competenza dell’ente, rappresenta la sintesi dell’azione di cooperazione tra gli enti, finalizzata alla formazione di una politica territoriale, non solo di natura competitiva, dei diversi soggetti competenti.

L’azione regionale per la riforma

L’attuale Giunta regionale ha individuato, all’interno del proprio programma di governo, alcune azioni prioritarie per avviare politiche che siano in grado di rappresentare elementi di discontinuità  con le azioni delle precedenti amministrazioni e, nello stesso tempo, principi innovatori del proprio modo di agire all’interno delle proprie politiche. Tra questi elementi prioritari e fondanti della nuova azione di governo, la Giunta regionale ha individuato le politiche territoriali quali elementi capaci di modificare, in misura qualitativamente consistente, il proprio agire nei riguardi non solo della tutela e dell’uso del suolo, ma soprattutto nel realizzare un modo diverso di operare, in grado di specificare una nuova e maggiormente sostenibile politica di sviluppo del sistema regionale nel suo complesso.

In questo quadro generale, l’obiettivo per la realizzazione della riforma delle politiche territoriali (comprese quelle relative al paesaggio) rappresenta il principale elemento per la definizione di una diversa modalità  di svolgimento delle proprie competenze in materia. Il raggiungimento di questo obiettivo, che usufruisce di una particolare e favorevole congiuntura temporale (per la prima volta, infatti, la Regione si trova ad affrontare contemporaneamente l’ammodernamento del proprio apparato legislativo e la propria strumentazione di pianificazione), rappresenta la sfida alla quale la Regione intende rispondere per la definizione di un nuovo modello di sviluppo del proprio territorio.

Un primo approccio sperimentale

A fianco della decisione di affrontare il complessivo percorso di riforma per una nuova legge di governo del territorio (che si sostituirà  alla legge regionale 56 del 1977), sono state avviate alcune riflessioni in ordine alla sperimentazione di primi elementi disciplinari e istituzionali, ritenuti nel loro insieme fondamentali all’interno della struttura portante della futura riforma. In particolar modo, l’introduzione di nuove procedure significa innanzi tutto la sperimentazione e la conseguente modifica â anche attraverso la redazione di nuovi e specifici apparati legislativi â delle leggi esistenti e la predisposizione di atti normativi che ne regolino lo svolgimento delle procedure individuate.

Il percorso istituzionale così tracciato, che ovviamente non può prescindere dall’attività  in corso per la predisposizione della riforma complessiva e della quale rappresenterà  una prima sperimentazione da inserire nelle future normative regionali, ha portato all’approvazione di una legge regionale per la modifica delle procedure di approvazione delle varianti dei piani regolatori e di sperimentazione delle conferenze di pianificazione quali strumenti per lo svolgimento di tali attività .

La legge regionale promulgata (si tratta della legge regionale n. 1 del 26 gennaio 2007), proprio per rispondere alle esigenze prima evidenziate, individua già  dal titolo: ‘Sperimentazione di nuove procedure per la formazione e l’approvazione delle varianti strutturali ai piani regolatori generali’ l’ambito di applicazione e i limiti temporali entro i quali debba essere operativa.

La legge, pur nella sua forma sintetica, definisce â oltre ad alcune modifiche della legge urbanistica attualmente in vigore (riferite sostanzialmente alla salvaguardia dei piani territoriali provinciali) â nuove procedure, attraverso lo svolgimento di specifiche conferenze di pianificazione, per l’approvazione delle varianti strutturali ai piani regolatori generali.

Più in particolare, la legge definisce il suo ambito di applicazione limitando la sua operativa a quelle varianti, adottate dopo la sua entrata in vigore, che non riguardino l’intero territorio comunale o che non modifichino l’intero impianto strutturale (urbanistico o normativo): solo nei confronti di questi strumenti si applicano le nuove norme attraverso l’indizione di conferenze di pianificazione (per le altre varianti restano vigenti le attuali normative). Come detto la legge â pur perseguendo i principi di sussidiarietà , concertazione e copianificazione â limita la sua valenza a una sperimentazione che significa la verifica della fattibilità  dell’attività  di pianificazione attraverso tavoli e conferenze (che sono definite solo di pianificazione, in quanto finalizzate alla semplificazione procedurale e all’avvio dell’attività  sussidiaria tra gli enti).

Per introdurre queste novità  legislative la legge inserisce, nel corpus della l.r. 56/77, un titolo e due nuovi articoli che definiscono nel loro insieme nuove procedure per la pianificazione comunale e, in particolare, la conferenza di pianificazione e le procedure di formazione e approvazione delle varianti strutturali.

I principali elementi innovativi introdotti riguardano:

* la conferenza di pianificazione, che rappresenta il tavolo istituzionale all’interno del quale formare, e successivamente approvare, le varianti strutturali degli strumenti urbanistici comunali;

* l’individuazione della composizione e la specificazione del soggetto responsabile (il Comune) che convoca e presiede la conferenza;

* il ruolo dei diversi soggetti interessati (Regione, Provincia e Comunità  Montana) nello svolgimento delle conferenze finalizzate alla predisposizione della variante che comporta l’unicità  della presenza e dell’espressione di voto;

* la specificazione e la ripartizione dei partecipanti tra aventi diritto di voto oppure esclusivamente invitati (definendo in questo modo il diverso ruolo degli attori coinvolti);

* la documentazione necessaria da produrre e rendere disponibile al fine di avviare l’attività  della conferenza;

* i tempi e le modalità  per lo svolgimento delle conferenze;

* la definizione di un documento programmatico finalizzato alla conoscenza degli obiettivi e dei contenuti della variante;

* l’approvazione a maggioranza (con una riserva regionale per quanto attiene ai contenuti definiti da atti formalizzati per particolari azioni di tutela) della variante;

* la realizzazione di un sistema pubblico e partecipato per lo svolgimento delle diverse fasi di redazione dello strumento di piano e di esternalizzazione delle scelte e degli obiettivi perseguiti;

* il riconoscimento e la giusta ripartizione delle competenze tecniche e politiche all’interno delle procedure di pianificazione.

La procedura è in capo al Comune, che predispone e alla fine approva la variante. Questo elemento, che costituisce la novità  istituzionale più importante, introduce significativi elementi di sussidiarietà  tra gli enti che, lavorando in accordo e superando le eventuali conflittualità  esistenti, si pongono nella prospettiva di realizzare elementi di intercomunalità  in grado di superare la frammentazione degli interessi locali.

Le finalità  della legge, come facilmente si può intendere, sono da ricercarsi nella volontà  di coinvolgere, non solo nell’atto finale dell’approvazione, i diversi soggetti competenti e nella definizione di modalità  innovative e di tempi maggiormente contenuti rispetto a quelli attuali. In sintesi si può affermare che la legge avvia il superamento del mero controllo per giungere alla definizione di un percorso â tecnico, ma anche istituzionale â nel quale i diversi soggetti fanno squadra per realizzare un’azione di governo del territorio in grado di costruire un sistema maggiormente attento alla sua sostenibilità  e non solo incentrato sullo sviluppo. Una legge, quindi, che dialoga tra le discipline e tra le istituzioni per realizzare quadri coordinati e condivisi, finalizzati ad uno sviluppo regionale non conflittuale.

Qualche ipotesi di scenario

Uno scenario possibile della nuova stagione di governo del territorio, soprattutto in presenza di una indispensabile riforma nazionale, non può prescindere dalla soluzione di alcuni nodi ancora aperti; tra questi:

* la necessità  di definire il ruolo regionale come prioritariamente indirizzato alla pianificazione di tipo strutturale e strategico, riservando il ruolo maggiormente operativo agli altri livelli istituzionali competenti (un indirizzo di questo tipo potrebbe aiutare a far capire la complementarietà  e la non sovrapposizione degli strumenti dei diversi enti);

* il ruolo regionale dovrebbe superare il mero controllo delle azioni degli altri soggetti (e in questo senso forse sarebbe opportuno un analogo accenno alle modalità  di svolgimento delle attuali e future funzioni dello Stato, con un forte accenno di neo centralismo che, in alcune materie, sembra molto accentuato e del tutto inopportuno);

* il superamento delle competenze esclusive dello Stato e di quelle concorrenti tra Stato e Regioni in modo da poter costruire un’effettiva collaborazione istituzionale, tra i diversi enti, al fine di non realizzare elementi di conflittualità  tra i contenuti degli strumenti e gli indirizzi di governo delle pianificazioni cosiddette separate;

* l’individuazione dell’obbligatorietà  della partecipazione, non formale, alle azioni di copianificazione degli attori nazionali competenti (cercando in questo modo di superare imposizioni, veti e contrapposizioni a posteriori, inserendo le decisioni, e non il controllo, nel contesto delle conferenze).

Per ultimo si deve ampliare il tema della perequazione urbanistica e conseguentemente risolvere alcuni nodi relativi alla fiscalità , anche quella territoriale, da intendersi come elemento di cooperazione istituzionale tra i diversi soggetti competenti.

L’insieme degli elementi esposti dovrebbe costituire l’ossatura portante della nuova legge e dei nuovi piani che, in forma cooperativa, definiranno la politica di governo del territorio: un insieme di istituzioni competenti che, pur nella loro autonomia, facciano nascere un soggetto plurale, capace di definire politiche territoriali coerenti con gli obiettivi della sostenibilità  e dello sviluppo.

Per realizzare questi obiettivi complessi, la cooperazione tra gli enti, in un rinnovato processo di pianificazione, rappresenta l’effettiva modalità  per specificare e dare attuazione agli obiettivi di governo del territorio che sono richiesti da una società  rinnovata.

I contenuti della riforma regionale

La Giunta regionale, in coerenza con quanto precedentemente esposto, ha predisposto un proprio Disegno di Legge (n. 488, 13 novembre 2007) ‘Legge della pianificazione per il governo del territorio’ che specifica i compiti, i ruoli e i contenuti della complessiva azione regionale di governo del territorio. Il Disegno di Legge, in coerenza con il quadro generale di riferimento, individua, ai diversi livelli istituzionali, gli strumenti e le modalità  di attuazione delle politiche di governo del territorio che, come già  affermato, si fondano sulla cooperazione (tra i diversi soggetti competenti) e la copianificazione (tra i diversi strumenti di pianificazione).

Nello specifico dell’articolato, il DdL 488 affronta i seguenti temi:

* le finalità  e i principi che specificano gli obiettivi che si perseguono, introducendo un nuovo sistema di pianificazione, sia sotto l’aspetto dei soggetti competenti, sia degli strumenti;

* il quadro di riferimento per il raggiungimento di un sistema di conoscenza del territorio diffuso e condiviso;

* l’individuazione della natura plurale degli strumenti di governo del territorio, introducendo, ai diversi livelli istituzionali, tre componenti della pianificazione: strutturale, strategica e operativa;

* i soggetti competenti allo svolgimento del processo e dei compiti derivanti dalle azioni di pianificazione ai diversi livelli;

* la pianificazione regionale (il Quadro di Governo del Territorio) e la sua articolazione nei diversi strumenti: il Piano Territoriale Regionale, il Piano Paesaggistico Regionale, il Documento Strategico Territoriale e i relativi strumenti operativi;

* le procedure per la formazione e l’approvazione degli strumenti di pianificazione a livello regionale;

* la strumentazione di competenza delle Province: il Piano Territoriale di Coordinamento, definendone le procedure di formazione e di approvazione e i suoi strumenti operativi;

* la possibilità  della presenza di una pianificazione di livello metropolitano, di cui vengono definite la natura e una prima articolazione, rinviando alla sua effettiva istituzione la definizione dei contenuti e delle relative procedure;

* a livello locale â rimarcando come scelta fondamentale l’intercomunalità  â tre nuovi articolazion della pianificazione: il Piano Strutturale Locale, il Regolamento Urbanistico e il Piano Operativo Locale;

* per ognuno degli strumenti locali sono definite le specifiche procedure di formazione e approvazione;

* l’unicità  dello strumento urbanistico attuativo della pianificazione operativa locale, specificandone i contenuti e le procedure per la sua approvazione;

* i rapporti, da ricercare e creare attraverso specifiche azioni di governance territoriale, tra le diverse politiche, piani e programmi settoriali e specialistici, al fine di realizzare un unico sistema di governo del territorio regionale nelle sue diverse componenti;

* le misure di salvaguardia relative alla pianificazione locale al fine di garantirne la piena attuabilità ;

* i rapporti di reciprocità  tra i piani di diverso livello, nell’ambito dell’attività  di copianificazione;

* la valutazione ambientale, integrata nelle diverse fasi di redazione e gestione degli strumenti di pianificazione, recependo le indicazioni comunitarie;

* le modalità  per rendere pubblico il processo di pianificazione, ai diversi livelli, attraverso la partecipazione e la massima diffusione delle informazioni;

* la possibilità , da parte della Regione, di annullare alcuni strumenti della pianificazione locale, se incoerenti con il piano strutturale;

* la modalità  di formare e approvare la pianificazione regionale, provinciale e strutturale locale attraverso lo svolgimento di specifiche conferenze di copianificazione e valutazione;

* la dotazione di standard di aree per servizi pubblici o di interesse pubblico, di natura non solo quantitativa ma anche prestazionale e qualitativa all’interno della pianificazione locale;

* la possibilità , da attuarsi tra enti locali, di stipulare accordi compensativi, derivanti dalla localizzazione di attrezzature o insediamenti di livello non comunale;

* le procedure per dare attuazione alla perequazione urbanistica (a livello locale) e alla perequazione territoriale (a livello intercomunale tra diversi enti mediante gli accordi compensativi) e le misure di incentivazione regionale da mettere in atto;

* la concorrenzialità  nello sviluppo operativo della pianificazione locale, intesa quale elemento per migliorare prestazioni e qualità  delle trasformazioni urbane;

* le disposizioni riguardanti gli oneri di urbanizzazione e di costruzione;

* le disposizioni riguardanti i supporti tecnici per l’attività  di pianificazione e la possibilità  di istituire un comitato del territorio, quest’ultimo a sostegno delle attività  regionali;

* le deleghe per l’esercizio delle funzioni regionali in materia di paesaggio, a seguito della redazione del nuovo piano;

* la possibilità  di formalizzare provvedimenti cautelari a tutela dell’ambiente e del paesaggio o di prevenzione in aree colpite da dissesti o calamità  naturali;

* il regime transitorio â articolato secondo i diversi strumenti e i diversi stadi di redazione e attuazione â per la messa a regime del complesso degli strumenti di governo del territorio;

* la determinazione dei contributi alle Province e ai Comuni per la formazione dei primi piani strutturali;

* l’abrogazione delle norme in contrasto con le nuove normative introdotte dalla legge.

Il Disegno di Legge è corredato da un allegato che, in stretta correlazione con il testo normativo, individua, laddove tecnicamente ritenuto rilevante, le regole e le norme tecniche, le raccomandazioni e i metodi. L’allegato, attraverso l’insieme dei suoi contenuti, svolge una funzione di snellimento dell’articolato di legge, in questo modo rendendolo anche più stabile nel tempo, e raggruppa i contenuti maggiormente legati alla disciplina di specifiche parti, quindi più dinamica e maggiormente soggetta alle variazioni nel tempo.

A fianco dell’attività  legislativa, la predisposizione del nuovo piano territoriale regionale e del primo piano paesaggistico regionale completano il quadro entro il quale la Regione si sta muovendo per costruire la sua nuova politica di governo del territorio.

L’insieme di questi tre elementi rinnovati e innovativi (legge e piani) costituisce il punto di partenza (e non di arrivo) della nuova strategia per il governo del territorio regionale. Un governo del territorio unitario e, in quanto tale, sviluppato e reso operativo dall’organico insieme dell’intero sistema istituzionale.

In assenza di un’azione coordinata di questo tipo la riforma non sarà  in grado di raggiungere gli obiettivi attesi e produrre gli effetti desiderati.

La riforma regionale nel contesto nazionale

Il Disegno di Legge piemontese si colloca all’interno di un quadro nazionale in forte evoluzione, ma caratterizzato da alcuni e ben definiti punti certi.

Si tratta della condivisione, a livello nazionale, di alcuni principi fondamentali quali:

* lo sdoppiamento della strumentazione di piano;

* il riconoscimento della pluralità  nelle diverse azioni di governo del territorio;

* la redazione dei piani attraverso il metodo della copianificazione istituzionale;

* il coordinamento degli strumenti e dei loro contenuti attraverso la cooperazione tra i soggetti competenti.

Questo insieme di fattori, variabilmente coniugato dalle diverse realtà  regionali, specifica i contenuti delle diverse leggi che, nel loro complesso e pur nelle differenze, sono in grado di costituire un corpo legislativo organico. Si può affermare che, in questo periodo e nello spirito delle competenze costituzionali, la Repubblica â così come intesa dalla riforma del titolo V della Costituzione ed anche se non ancora in forma completa â dispone di leggi capaci di governare il proprio territorio.

Vi è da rimarcare però, a tale riguardo che la geografia politica e istituzionale si presenta, a livello nazionale, alquanto frammentata. A fronte di alcune regioni che hanno già  legiferato a seguito delle principali riforme nazionali (a partire dalla legge 142/90), la Regione Piemonte â dopo un periodo di stallo legislativo (caratterizzato esclusivamente da alcuni limitati adeguamenti delle normative esistenti) â sta cercando di recuperare il ritardo con la predisposizione di una legge di riforma che tende a essere già  adeguata, per lo meno nello spirito, alla riforma nazionale in atto.

Nello specifico è opportuno ricordare come il Piemonte, nel momento di avvio della propria riforma, avesse come riferimento nazionale il testo predisposto dall’on. Raffaella Mariani (si trattava della proposta di legge n. 2319/07 della XVa legislatura e il testo rappresentava il riferimento per la maggioranza di governo, maggioranza omologa a quella piemontese).

Il cambio di maggioranza governativa ha prodotto, nei fatti, una possibile conflittualità  tra la riforma nazionale e i contenuti della proposta regionale. Ciò non mette in discussione, nel suo complessivo impianto, la proposta piemontese, ma la mette in una posizione di attenzione rispetto ad alcuni grandi problemi (opportuni nella proposta piemontese, ma che derivano da scelte e decisioni nazionali) quali la perequazione, la fiscalità  e l’intercomunalità .

La nuova legislatura nazionale (la XVIa) si è aperta con la riproposizione dei testi già  depositati nella precedente (le proposte dell’on Raffaella Mariani n. 329/08 e dell’on. Maurizio Lupi n. 438/08), ma il dibattito parlamentare non sembra interessato alla conclusione dell’iter per l’approvazione della riforma. Tale elemento non comporta, ovviamente, alcun problema all’approvazione della legge di riforma piemontese, ma potrebbe limitarne alcuni effetti per mancanza delle normative nazionali di riferimento.

Rispetto al complessivo panorama nazionale il Piemonte rischia di trovarsi, nei suoi ritardi, avvantaggiato rispetto alla necessità  di mettersi al passo con i temi sia della riforma costituzionale, sia delle nuove ed emergenti attenzioni disciplinari. L’attività  delle regioni, infatti, in questa fase è alquanto rallentata in attesa della riforma nazionale.

A fronte dei ritardi nazionali (e in presenza di ventilate normative di emergenza per il rilancio del settore edilizio alle quali la Regione Piemonte ha risposto con una propria normativa in merito; si tratta della legge regionale n. 20 approvata il 14 luglio 2009 ed avente per oggetto ‘Snellimento delle procedure in materia di edilizia ed urbanistica’) la predisposizione di nuove normative regionali può rappresentare l’elemento cardine per giungere a una effettiva riforma della materia.

L’iter istituzionale della riforma piemontese

La IIa commissione del Consiglio regionale del Piemonte, nella seduta del 17 giugno 2009, ha licenziato a maggioranza il Disegno di Legge n. 488; il testo della proposta all’uscita dall’aula si presenta (dopo un dibattito di oltre un anno e mezzo) alquanto differenziato â pur mantenendo inalterata la struttura principale di riforma – dall’articolato originario.

Pur nelle differenze derivate dal dibattito di commissione, il testo persegue le finalità  definite in sede di avvio del dibattito. Il Disegno di Legge rappresenta, quindi, un modo nuovo di affrontare il tema della pianificazione (soprattutto al livello locale) definendo procedure indirizzate alla cooperazione e alla copianificazione. Un modo nuovo di svolgere le proprie competenze ed esercitare, al meglio, le nuove attività  riguardanti il governo del territorio.

Vi è però da sottolineare, come precedentemente affermato, che nelle more dell’approvazione il Consiglio regionale (nel rispetto dell’intesa sottoscritta tra regioni e governo il 31 marzo 2009) ha approvato la legge regionale n. 20/2009 che, in quanto legge esterna ed autonoma all’organica proposta contenuta nel DdL n. 488, potrebbe mettere in difficoltà  la conclusione dell’iter consigliare di approvazione.

Infatti aver enfatizzato il contenuto innovativo della legge regionale n. 20/2009 (soprattutto in relazione al possibile superamento dell’attuale situazione di crisi) può costituire un elemento negativo alla conclusione della procedura di approvazione della riforma. Si potrebbe infatti pensare che, nella soluzione di alcuni problemi contingenti, si sia in grado di trovare soluzione alle richieste di rinnovamento della materia urbanistica.

Nella seduta del 13 ottobre 2009 il Consiglio regionale ha formalmente avviato (con lo svolgimento della relazione di accompagnamento della legge) il dibattito in aula della riforma piemontese.

Si può affermare, in sintesi, che nella complessiva situazione, così sintetizzata, si muove la riforma piemontese: tra la voglia di governare in maniera coordinata il tutto e il ricorso alla straordinarietà  per superare lo stallo esistente tra i bisogni della tutela e i desideri dello sviluppo.

La riforma piemontese: tra istituzioni e disciplina2011-01-17T12:13:35+00:00

Torna in cima