Operativi e tempestivi: i problemi di un piano che vuole essere autorevole

Intervista di Ugo Baldini e Giampiero Lupatelli (BL) a Franco Stringa (FS)

U. Baldini e G. Lupatelli Nel panorama delle grandi città  della regione, Ravenna è tra quelle che si è spinta più avanti nel complesso cammino che la Legge Regionale 20 del 2000 ha disegnato per i nuovi strumenti urbanistici: da questo osservatorio privilegiato quale è la valutazione che ti è possibile avanzare sull’efficacia della legge e sui suoi problemi? F.Stringa Il tema centrale per valutare l’impatto della legge 20 sulla attività  di pianificazione è quello dei tempi troppo lunghi di formazione del piano: a Ravenna abbiamo discusso in consiglio comunale il primo documento di indirizzi nel novembre 2001 (si noti un documento non previsto dalla L.R. 20 ma necessario per coinvolgere il Consiglio comunale all’inizio del processo, prima dello stesso documento preliminare del PSC) e non abbiamo ancora concluso l’intero processo. Il Documento preliminare del PSC è stato approvato in Giunta a febbraio 2003 e subito si è aperta la Conferenza di Pianificazione che si è chiusa a maggio; a luglio 2003 Consiglio comunale e Consiglio provinciale hanno deliberato l’Accordo di pianificazione. Tempi rapidi conseguenti ad una prassi consolidata di collaborazione fra i vari Enti e ad un clima politico positivo e non litigioso. Il Documento preliminare aveva una struttura lontana dal PRG tradizionale senza cartografia: individuava criticità , obiettivi e azioni e definiva la “forma piano” articolando il territorio in Spazi e Sistemi (Spazio naturalistico, spazio rurale, spazio Portuale, Spazio urbano e tre Sistemi trasversali: paesaggistico-ambientale, della mobilità , delle dotazioni); è un vero e proprio documento strategico. Poi abbiamo prodotto una bozza di PSC nell’ottobre 2004 (il cd ” PSC comunicazione”) con cartografia sovrapposta di PRG 93 e PSC e a fianco le due bandelle che richiamavano obiettivi e azioni del documento Preliminare e le riferivano nello spazio. Su questo documento si è promossa una attività  di confronto e concertazione con tutti gli attori che ha portato all’adozione del PSC nel giugno 2005 e alla sua approvazione nel febbraio 2007. Oggi stiamo adottando il RUE, presentato nell’ottobre 2007, e stiamo formando il 1° POC (abbiamo pubblicato uno specifico bando). Ma tornando ai tempi, si può dire con certezza che sono troppo lunghi, tempi imposti da procedure ripetitive, da un modello troppo rigido, ma soprattutto da una cultura urbanistica e politica che non ha la cultura del tempo, della necessità  di dare risposte in tempi certi. BL Se tornassi indietro cosa cambieresti nell’esperienza di formazione del PSC, in quali trappole cercheresti di non cadere? FS spesso mi chiedo se abbiamo sbagliato qualcosa e ovviamente sarà  così. Un piano è come una suonata d’Orchestra, se suona male la colpa è del direttore? di qualche orchestrale fuori tempo? dello spartito? Io non lo so. So solo che è più difficile operare quando le leggi, pur ben confezionate e “avanzate”, si propongono come “modelli”, modelli che bisogna poi seguire, come è nel nostro caso con “il modello INU prendere o lasciare”, sposato troppo acriticamente dalla L.R. 20 e neppure rivisto oggi alla luce delle esperienze reali con la nuova proposta di legge. Nel percorso di attuazione della 20 Ravenna ha vantaggi e svantaggi specifici: ha una lunga e consolidata esperienza di pianificazione (un piano ogni dieci anni dal 1973) proprio per questo non aveva particolari pressioni a fare in fretta (il PRG 93 permetteva ancora una buona gestione dei processi e forse anche questa situazione più rilassata ha contribuito ad allungare i tempi), una cultura difusa del piano come processo e quindi poche spinte a “varianti e variatine”, un territorio vasto e complesso che permetteva da un lato una pianificazione di area vasta all’interno di una realtà  comunale, ma nello stesso tempo estremamente ricco di problematiche e impegnativo per la grande varietà  di temi e luoghi. BL In generale come funziona il rapporto con la classe politica? FS Quando ti muovi nei comuni e nelle reti locali c’è sempre il problema di avere a che fare con Sindaci e Amministrazioni più o meno consapevoli, ma c’è anche la realtà  di un modello di pianificazione imposto dalla Legge che non tiene conto delle diversità  di situazione tra dimensioni diverse, contesti diversi e ruoli diversi e per questo a volte non capito, non accettato. Inoltre non è maturata la cultura dei diversi ruoli fra Consiglio comunale, Giunta e dirigenza, con invasioni di campo che non aiutano la chiarezza del processo, la sua durata e la sua efficacia. Per esempio abbiamo appena pubblicato il bando per la formazione del POC con una determina del Dirigente, in quanto basato sugli indirizzi già  definiti dal PSC, tuttavia sono stato criticato per questo. Ma, torno a dire, tutto questo dipende dal fatto che è carente la cultura delle competenze, della divisione dei ruoli e dopo il periodo della Bassanini si sta registrando un ritorno indietro specie nei piccoli comuni. Infine una partecipazione più spesso promossa per una ricerca di consenso e troppo condizionata dalle mediazioni, dalle pressioni corporative e quindi caratterizzate più dalla lunghezza dei tempi che dalla efficacia del confronto. BL Arrivati, come tu sei arrivato, quasi in fondo all’esperienza del nuovo sistema “in tre atti” di pianificazione, come valuti il modello della 20 pensando ad una situazione matura, ormai giunta a regime, quali sono gli elementi di razionalità  che propone e quali invece i rimedi alle sue criticità  che si possono mettere in campo, nei tempi brevi e nei tempi lunghi? FS Con il PSC abbiamo definito cosa va al RUE (intervento diretto) e cosa al POC (strumenti attuativi) ma con i necessari margini di flessibilità  che consentano anche escursioni del POC nel territorio del RUE e rinvii dal RUE al POC. Chi dice che si può risparmiare tempo facendo PSC, POC e RUE contemporaneamente non tiene conto delle risorse finanziarie e umane che servono per questo sforzo e poi, davvero il POC lo possiamo fare su un PSC solo adottato? E questo senza parlare della interpretazione iniziale che voleva il RUE come un regolamento, addirittura senza cartografia! Che bisogno c’era allora di riportare ad unità  la parte urbanistica e quella edilizia, oppure che senso ha che il PSC comprenda la disciplina difusa. Il RUE di Ravenna è dotato di una cartografia complessiva nella quale sono già  previsti gli ambiti del POC, già  definiti dal PSC, (il POC sarà  a schede). Si deve cercare di rendere più flessibile l’articolazione dei piani più che sposare la tesi dei due o tre livelli. Quanto ai rimedi, innanzitutto occorre introdurre più flessibilità  nel PSC; quanto alle criticità  c’è da chiarire il ruolo del livello di pianificazione sovracomunale, c’è da scongiurare il rischio di un sovrafollamento disciplinare (a partire dagli schemi strutturali strategici, dai temi del paesaggio come autonomi o sovraordinati) che propone ogni nuovo approccio come portatore di una visione e di una sintesi generale centrata su se stesso: ma solo il piano urbanistico deve fare sintesi delle varie tematiche ed essere quadro di riferimento comune per gli approfondimenti settoriali. Da ultimo c’è il tema su cui si è molto dibattuto, forse anche in modo un po’ stucchevole sul carattere conformativo o meno del PSC: per me, se è ovvio che il PSC non è conformativo per i diritti edificatori (non si approvano PUA e non si rilasciano permessi di costruire con il PSC) lo è certo per tutto il resto, perché lo è per valori fondiari, per la individuazione degli ambiti comunque sia fatta o raccontata, lo è per il territorio. Esiste una conformazione progressiva che va ricercata, disciplinata, così come vi deve essere una concertazione progressiva, che partendo dal PSC mantenga tale concertazione all’interno del processo di piano e non assuma invece un ruolo derogatorio. BL Ma forse, per parlare di questi altri aspetti, non si dovrebbe usare il termine conformativo, ma orientativo, organizzativo, strategicoâ¦ FS Ma anche al limite operativo! Il PSC può essere operativo in alcune sue scelte strategiche e urgenti di interesse generale. Gianluigi Nigro dice che, dopo un Documento Preliminare consistente, strategico, partecipato ed oggetto di Accordo di pianificazione (un documento del tipo di quello da noi predisposto), il PSC potrebbe avere anche contenuto regolamentare delle componenti strutturali del territorio, fino ad assorbire il RUE (modello umbro); ma questo comporterebbe la gestione di osservazioni su questioni molto minute, ancorché riferite a componenti strutturali del territorio, che sembrano dover essere estranee al PSC. Resta il fatto che “il modello a tre stadi” è compreso a fatica dalla gente anche dove la cultura urbanistica difusa è elevata come qua, ma anche dagli stessi politici e tecnici. Se ho un approccio operativo, se penso alla necessità  dell’efficacia del piano, di essere credibile e autorevole, devo preoccuparmi dei tempi di attuazione delle scelte, non solo delle scelte. Debbo poter far “coincidere” PSC e POC per esempio per quelle opere o per quegli accordi di cui all’art. 18 che hanno un rilievo strategico e sono maturi per partire subito, poi di POC ne posso fare più d’uno e non solo ogni cinque anni. Nei confronti dei portatori di interessi noi a Ravenna siamo da sempre autorevoli per la storia e la continuità  di pianificazione che abbiamo. Cominciamo però a non esserlo più, perché non sappiamo indicare e rispettare i tempi di formazione del Piano. Il fattore tempo (che è anche un fattore economico) fa perdere autorevolezza al Piano se diventa una variabile incontrollata o incontrollabile. Abbiamo fatto un grande sforzo per chiudere gli Accordi coi privati prima del POC perché è nel PSC che il Comune ha più potere negoziale, è nel PSC che il Comune li deve proporre, nel processo di piano e in una logica di concertazione progressiva (gli accordi sono su tre livelli: PSC, POC e PUA e formulati dopo aver approvato da parte del Consiglio Comunale un Accordo tipo). Ciò garantisce al Comune il ruolo di decisore e al piano un ruolo guida. Il processo concertativo lo devi realizzare partendo dal PSC, che per questo può poter avere parti operative: posso far partire un PUA a PSC adottato e approvarlo immediatamente dopo a PSC approvato, allorché costituisce anche POC. BL Ma così mi pare che tu stia prefigurando un masterplan piuttosto che un piano conformativo, una esigenza di selezionare operatività  strategica piuttosto che distribuire facoltà  e diritti. O no? FS In parte si, operatività  strategica che non nega la conformazione pregressiva di cui dicevo. Per precisare meglio il discorso di prima dico che solo facendo leva su un forte potere negoziale dell’Amministrazione abbiamo potuto ottenere 200 Euro/mq. di oneri aggiuntivi rispetto ai 74 Euro/mq di oneri di U1 e U2 per tutti gli ambiti a programmazione unitaria individuati dal PSC, il che porterà  per i 28 Accordi conclusi un introito di fatto di oltre 84 milioni di Euro, recuperando concretamente al pubblico parte della valorizzazione fondiaria. Solo facendo leva su detto potere negoziale abbiamo potuto introdurre le previsioni per l’ERP che, come detto nella nuova finanziaria, abbiamo inteso come previsioni aggiuntive e non “sottrattive” del carico urbanistico assegnato dal PSC. E’ in relazione a ciò che abbiamo definito meccanismi perequativi per tutti gli ambiti di trasformazione e indici edificatori composti fra quota assegnata alla proprietà , diritti edificatori da ospitare e derivati da aree pubbliche da cedere gratuitamente al Comune, e quote di ERP. Per queste innovazioni il Prof. Graziosi ci ha attaccato (e con noi Modena) su una rivista giuridica rifacendosi al vecchio armamentario della legge del 1942 e dal DM del 1968, ma in realtà  noi non abbiamo contenzioso sugli Accordi di cui all’art. 18; abbiamo 7 ricorsi al TAR e tutti su aspetti marginali. Se rendi più efficiente il processo con una buona pratica concertativa riduci di fatto il contenzioso, certo che la legislazione va adeguata, altrimenti rischi, in tal senso la finanziaria ha aiutato. Aiuterebbero quindi più chiare disposizioni legislative nazionali e regionali. Ed è proprio per arrivare a questo risultato di efficacia attraverso la concertazione che abbiamo come ho già  detto presentato fin dall’agosto 2003 all’inizio della formazione del PSC, il Bando per promuovere gli Accordi ex art. 18, sulla base dei criteri definiti nel Documento Preliminare del PSC. BL Quale giudizio dai sulla gestione dei bandi? FS Certamente positivo. Nell’Ottobre 2003 abbiamo avuto 136 risposte in seguito al bando (erano contributi collaborativi alla formazione del Piano a cui non eravamo tenuti a dare risposta immediata): da queste domande sono nati 10 dei 28 accordi che abbiamo inserito nel PSC, più altri 10 che però sono entrati nel PSC in forma totalmente modificata rispetto alla domanda che era stata presentata; per i restanti casi, invece, l’accordo è nato su diretta e originale iniziativa del Comune. Tutti comunque definiti preventivamente dalla Bozza di PSC dell’ottobre 2004. Infatti i tavoli di concertazione coi privati sono stati tutti aperti successivamente e contestualmente fra il novembre 2004 e maggio 2005, alla luce delle schede tecniche già  definite dal PSC stesso. BL Nella nostra esperienza di costruzione del Piano viene ad assumere un ruolo sempre più centrale il momento della valutazione e il percorso della VASâ¦ FS Una valutazione efficace dovrebbe partire da una adeguata individuazione del suo oggetto: sulle trasformazioni rilevanti dovresti selezionare pochi ma precisi e significativi indicatori, altrimenti il rischio è che si debba fare gli stessi studi per l’ampliamento della casa del contadino come per una lottizzazioneâ¦ Dovremmo unificare tutte le procedure di gestione dei vincoli (individuare metologie valutative che possano divenire comuni per i vari e troppi soggetti competenti) e specializzare opportunamente su questo ruolo di identificazione e certificazione il PTCP. BL Come valuti il tema delle relazioni istituzionali nel sistema di pianificazione disegnato dalla 20? FS Il tema della sussidiarietà  è afermato con forza al primo articolo della legge ma poi troppe volte contraddetto a partire dal secondo. Una tendenza centralistica degli enti sovraordinati che a volte fa venire il sospetto e non solo di una scarsa fiducia nella capacità  di pianificazione e gestione dei Comuni; occorre una partecipazione collaborativa e non sostitutiva di questi enti soprattutto nelle realtà  più deboli e frammentate. Inoltre come ho già  detto non si può pensare che il modello a tre livelli possa essere il vestito giusto per tutte le realtà . Occorre veramente definire meccanismi di reale flessibilità  e sussidiarietà , rischiando e puntando sulla responsabilizzazione di tutti i soggetti, anche i più piccoli, solo così forse semplificazione delle procedure e non solo, e tempi “brevi” saranno possibili. Tu gestisci il Piano ma altri gestiscono altri piani e altri vincoli: tutti i pareri esterni dovrebbero essere pareri consultivi, oggi troppi hanno diritto di veto. Questa è utopia nella frammentazione istituzionale e di poteri che c’è in Italia o è una scommessa possibile? Nella sostanza il tema, come ho detto non è forse molto rilevante per il Comune di Ravenna (66.000 kmq) che è già  area vasta e non ha grossi problemi di intercomunalità . E’ anche l’esigenza di arrivare alla formazione di uno schema strategico in tempi brevi, il che è essenziale per i Comuni (vedi Bologna) che si devono confrontare con un’area vasta, con una città  reale che è notevolmente più grande del comune stesso, lo è meno per noi. Qui forse sarò accusato di essere autarchico, che Ravenna, come dice Campos, fa un po’ quello che gli pare, è un caso a parte. Forse però bisogna confrontarsi anche con i casi a parte. BL Allora per la serie istruzioni per l’uso (in attesa delle integrazioni doverose di Maurizio Sani nel momento del trapasso delle responsabilità ) prova a dire quali sono in sintesi i punti del processo di piano che ritieni critici per un miglioramento del rendimento della L.R. 20. FS Mi sembra di averli già  detti e non solo da oggi: la sua rigidità , il suo derivare più da un “modello” che dalle esperienze reali.. In questi casi però o è colpa di chi non si spiega, o di chi non capisce o fa finta di non capire.

Il piano dell’Armatura Urbana

La caduta del governo Prodi è avvenuta in una delle fasi istituzionali più complesse degli ultimi anni, caratterizzata da riforme incompiute, da riforme sbagliate e da un difuso novitismo per dirla con G. Sartori. Si tratta di una insufficienza istituzionale di cui in parte lo stesso governo è stato un prodotto e una vittima. Per quanto ci riguarda, come urbanisti e in quanto tali implicitamente riformisti, questa insufficienza istituzionale ha prodotto alcuni guai la mancata discussione della legge sul governo del territorio, una mancata ridefinizione delle materie oggi malamente separate e o concorrenti, una sovrapposizione della VAS ed una paventata radicalizzazione del Codice Urbani. I guai degli urbanisti sono strettamente connessi con le altre dimensioni della crisi del paese. Non è una riflessione profonda, e non mi consola che sia qualcun altro a dover rimettere in ordine questo sistema disordinato. Anche il piano fare il piano – è un modo di intervenire in questo processo e di modificarlo in positivo ma questo rimette in discussione la tradizionale relazione gerarchia tra istituzione piano sviluppo, e si può ripartire anche dal piano per la ricostruzione dei rapporti tra istituzioni e per la costruzione di nuove istituzioni. L’insufficienza istituzionale ha infatti determinato una segmentazione decisionale e autoreferenziale, senza controlli e senza “leale collaborazione” tra gli enti. A questo intreccio perverso ha spesso contribuito una proliferazione di leggi regionali, rivendicative di falsi autonomismi e di inutili particolarismi, e spesso anche il piano è portato a sostegno di questa falsa autonomia (dagli ipermercati che rastrellano ICI, ai PRG senza aree di espansione voluti dai leghisti). Sul territorio tutto questo sistema si traduce in accelerazioni furbesche e piccoli ricatti che coincidono con la fine del piano. Insufficienza istituzionale quindi a tutti i livelli ma in parallelo incapacità  di “fare sviluppo”. La crisi del modello di sviluppo all’italiana, quello delle partecipazioni statali e quello della terza Italia, per capirci quello centrale e ridistributivo della DC e quello in “nero”, autarchico ed endogeno, padre dei distretti, si sono dissolti tra il conformismo salvifico dell’euro e le incursioni corsare della finanza e della globalizzazione. In questo scenario il Piano, senza il riferimento ad una positiva evoluzione dei sistemi istituzionali, e senza una difusa condivisione del Modello Sociale Europeo, ha perso ruolo e funzioni, o meglio ne ha assunte di volta in volta alcune, che però non sono parte di un processo organico di riforma, anche se esprimono comunque potenziali innovativi. Per esemplificare, attorno alle due più recenti e significative posizioni culturali e disciplinari la separazione del PRG di tradizione (strutturale/operativo) come superamento della rigidità  vincolistica e della corrispondente ineffettualità  delle previsioni e i Programmi complessi alle diverse scale (Pru Prusst Piattaforme) come superamento della razionalità  unica e comprensiva del Piano si sono articolate altre posizioni minori ed eccentriche, interessate di volta in volta più alla dimensione ambientale o a quella contrattuale – consensuale. Questa evoluzione disciplinare, per altro densa di sperimentazioni e di confronti, è però avvenuta nella generalità  dando per risolta la questione dei sistemi istituzionali e di contro accettando il modello di sviluppo locale proposto da BarcaCiampi come se modello di sviluppo, sistema delle istituzioni e strumenti di piano fossero variabili indipendenti. A questo tentativo ha difettato una interpretazione condivisa della nuova società  italiana e ancor più delle trasformazioni territoriali avvenute e in corso e quindi la capacità  di proporre un progetto di sviluppo consapevole di questi cambiamenti. Non ritengo che si debba necessariamente fare riferimento ad un grande progetto compiuto e trascinante, espresso da una parte politica, fatto di valori condivisi assunti come obiettivi e di regole anch’esse condivise e coerenti ai valori ipotesi tardo illuministica, ma a diverse idee di sviluppo, coerenti al modello sociale europeo e comunque praticabili da una società  che è sostanzialmente immatura per eccesso di ridistribuzione e di centralismo paternalista. Penso ad un approccio “debole” ma consapevole delle questioni in gioco nei diversi territori e responsabile delle scelte e in parte questo ha coinciso con il modello di sviluppo locale assunto dalla Nuova programmazione. Dove la “nuova programmazione” ha fallito è stato proprio per l’incapacità  di interpretare lo sviluppo locale in termini territoriali. I Patti territoriali di territoriale hanno avuto ben poco, ma hanno messo in luce che senza territorio non si fa sviluppo, e di questo si è convinta anche la recalcitrante Comunità  europea, che nel suo 3° Rapporto di coesione introduce come novità , la “coesione territoriale”. Il fallimento probabilmente è dipeso da una sfiducia antica e giustificata dei programmatori verso il piano di tradizione, ormai arrivato alla sua eclissi, e al contempo da una idea troppo ottimistica delle capacità  progettuali delle società  locali. Si può dire che il piano, il nuovo piano non sia intervenuto con le sue potenzialità  in questa fase e che neanche il piano di tradizione sia stato utile. Il confronto-scontro tra i riformisti si è incentrato proprio sul tema territorio/sviluppo e sulla sperimentazione di nuovi strumenti. I principali protagonisti sono stati il Dipartimento del territorio presso il MEF, che ha gestito la ridistribuzione dei Fondi strutturali, e la Dicoter presso il MIT che con poche risorse, ma con una tradizione “territoriale” ha messo in campo una notevole capacità  di governance partendo dalle città . Sono state due interpretazioni entrambe riformiste, ma divergenti, dello sviluppo, che anche in relazione alla diferenza delle risorse disponibili, hanno connotato politiche regionali e politiche locali diverse, più ridistributive ma, come è stato autorevolmente sottolineato, senza una visione “territoriale” e “centrale” dello sviluppo le prime, più progettuali, urbane e infrastrutturali, ma consapevoli dei limiti del piano di tradizione e basate su un ampio tentativo di governance territoriale plurilivello le seconde. Questo è avvenuto, in una prima fase, con un’enfasi, forse troppo ottimistica, dello sviluppo locale concertativo e con il depotenziamento dell’Asse città  nei POR, a cui si è risposto con una difusione di Programmi complessi, prima urbani poi di valenza territoriale che hanno tentato la ricomposizione di quadri strategici di assetto. La città  e le politiche urbane negate dalla difusiva Nuova programmazione di Barca sono divenute lo snodo di una nuova urbanistica di cui Fontana può essere considerato il motore. Dall’eclissi della prima stagione dei fondi strutturali si sono così salvate solo le politiche territoriali integrate, di scala sovrallocale. La evoluzione dei Prusst (e dei Programmi “Sistema” e “Porti e Stazioni”), nelle Piattaforme Territoriali, intese non tanto come nodi critici di 2° livello, la cui soluzione appare finanziariamente impraticabile per uno stato esangue, ma come reti potenziali che condividono una strategia spaziale per quel contesto specifico. Noi tutti sappiamo che la politica di piano serve a questo paese e non solo quale fattore aggiunto ai progetti di sviluppo, spesso carichi di innovazione o di entusiasmo, ma privi di coerenza e di compatibilità , incapaci di dialogare con altri progetti e di verificare la propria sostenibilità , quanto per ricostruire una dimensione di condivisione reale. Parlo di condivisione, non nei termini retorici della partecipazione richiesta dalle direttive comunitarie e gestita dai movimenti ambientalisti attraverso la VIA e la VAS, né nei termini derivati con sillogismi azzardati dal successo elettorale (chi ha vinto ha la condivisione su tutto quello che farà ), ma di condivisione costruita attraverso il piano, basata sul confronto tra interessi reali e tra ragionamenti argomentabili. Una condivisione mai totale, fatta di compromessi , di conquiste e di rinunce, in una logica incrementale e perfezionista , una logica riformista. Il piano è, e resta, lo strumento essenziale di questo processo, ma lo è ancora più oggi in assenza di modelli sociali di sviluppo condivisi e di sistemi istituzionali coerenti o coesi anche se non amato e tanto meno praticato dai governi passati ed omesso dai programmi elettorali dei nuovi partiti. Ma quale piano? Pongo alcune questioni partendo dai piani che facciamo, dalle leggi che si sono e senza ambizioni di novitismo. Ho già  anticipato alcune forme di piano ricorrenti: * il piano come messa in coerenza degli assetti derivanti dai diversi progetti di sviluppo di volta in volta conflittuali e/o cooperanti. * il piano come esito di strategie ad alto contenuto ambientale (in senso lato qualità  della vitapaesaggio). In entrambi i casi si tratta di una dimensione del piano che in questi anni ha trovato molteplici forme di sperimentazione che si sono progressivamente aggregate nella difusione di linguaggi e di contenuti “strutturali” (nelle leggi e nei piani). Nella definizione di strutturale convivono diverse culture e tradizioni, da quella ambientalista che sulle invarianti strutturali costruisce l’intero piano (Gambino), a quella tardo riformista che ha proposto di risolvere le contraddizioni del PRG di tradizione separando le componenti strutturali necessarie alle politiche pubbliche necessarie alle politiche pubbliche senza che le stesse “conformino” i diritti proprietari (Campos Venuti). La coincidenza tra le due interpretazioni, santificata nella legge toscana, ha spesso prodotto piani molto descrittivi e poco previsivi, pesanti nella ricognizione e nell’ampliamento dei vincoli morfologici, leggeri nelle nuove previsioni . In Toscana questa interpretazione ha del resto corrisposto alla produzione di molti strutturali e di pochi operativi. Ma ritorna anche il problema del rapporto (coerenza-conformità ) tra strutturale e operativo e con esso quelli delle varianti, e del controllo, della natura non conformativa delle proprietà , etc. perché è nella dimensione operativa che la retorica dello strutturale deve trovare la sua verifica . Ritorna allora la questione dei suoli con tutti i suoi problemi e su di essa le strategie dello sviluppo devono comunque fondare le proprie regole. Pianificazione strutturale pianificazione strategica La tendenza a reinterpretare lo strutturale in una dimensione strategica (i piani strategici delle città  prima ed ora dei Territori-snodo e delle Piattaforme), al di là  delle noiose distinzioni semantiche e delle inutili primogeniture procedurali (prima l’uno o l’altro) costituisce indubbiamente una delle questioni intorno alla quale verificare l’utilità  del nuovo piano. A questa dimensione occorrono però strumenti valutativi di maggiore validità  e al contempo di più ampia praticabilità . Detto nei termini delle politiche pubbliche neocontrattuali, occorrono impianti di conoscenza condivisi (su basi appunto neocontrattuali) per valutare le compatibilità  degli assetti proposti. Si tratta di Quadri conoscitivi condivisi, aggiornabili, parametrizzabili, ai quali collegare indicatori di natura ambientale ma anche paesaggistico territoriale. Capisco di toccare un tasto delicato, quello della Valutazione e degli indicatori, in genere rifiutati dalla cultura del progetto e in parte da quella del piano, ma le valutazioni che accompagnano le scelte devono necessariamente riferirsi ad un conferimento di senso (e di valore) che la società  locale deve condividere rispetto al territorio, al paesaggio e all’ambiente . Questo deve avvenire su basi di regole “stabilite prima” e da soggetti terzi, politiche appunto neocontrattuali, pur nella consapevolezza dei loro limiti e della loro relatività  (spaziale e temporale), questa dimensione limitata ne costituisce per altro verso la forza in quanto ne comporta un progressivo perfezionamento proprio attraverso una ciclicità  degli attori e dei loro ruoli. Il piano si libera del problema giustificativo (sempre un po’ ambiguo far tornare i conti e ipocrita tanto sappiamo che le cose stanno diversamente) e le società  locali si caricano di responsabilità  relativamente al senso e al valore dei luoghi. Solo allora la dimensione strategica della pianificazione e la sua connotazione strutturale fatta di coerenze di assetti spaziali, trovano una verifica di compatibilità  rispetto alle ragioni del Territorio – Ambiente – Paesaggio. Il piano dell’armatura urbana La stessa caratterizzazione neo-contrattuale investe le politiche pubbliche “urbane” o per meglio dire quelle delle Armature Urbane e territoriali. Uso volutamente questa definizione molto criticata dagli amici afezionati agli standards proprio perché mi interessa superare una concezione urbanocentrica del governo del territorio. Se si accetta la questione della metropolizzazione che interessa intere aree del paese, così come l’ha posta F.Oliva, nel suo documento per il prossimo congresso e non ci si afda alle sole soluzioni “progettuali” insite nella definizione disciplinare del “Progetto di territorio” o alle “Agende” senza progetto, si può ripartire dall’urbanistica della terra, quella che tratta i rapporti tra strade e valori dei suoli, quelle dei confini, dei modi d’uso e dei modi di intervento, dei regimi proprietari. Si tratta di cose a noi ben note, ma che in questi anni abbiamo trattato con difficoltà  tra l’impraticabilità  dell’esproprio e le difficoltà  della perequazione spesso sostenuta solo dall’inventiva dei professionisti, memori di inutile battaglie ideologiche e preoccupati di invadenti neo capitalismi. Trattare quest’urbanistica comporta, per dirla con Mazza, che anche prima ho richiamato senza citarlo, la assunzione di una logica “repubblicana” nel senso di porre il piano come la dimensione responsabile della parte pubblica della città , della parte esistente e del suo progetto, in relazione all’uso che ne fanno i cittadini e gli utenti. Anche questa natura “pubblica” dal piano è stata oggetto di scontro e di battaglie inutili tra riformisti e massimalisti (esistono ancora). Non è da riafermare la prevalente natura pubblica della pianificazione quanto piuttosto la responsabilità  pubblica nel definire, nel realizzare e nel gestire la parte della città  necessaria alla concretizzazione dei diritti minimi di cittadinanza (abitazione, mobilità , accessibilità , sicurezza, salute, etc.) Diviene allora essenziale fornire parametri certi ai nuovi e incerti processi di interazione pubblico-privato. Un mondo nuovo per gli urbanisti, anche questo fatto di quantità  misurabili ma anche di prestazioni difficili da misurare. Si può pensare quindi a due sfere di operatività  per il nuovo piano, una quella della compatibilità  delle trasformazioni rispetto al territoriopaesaggio-ambiente, così come li interpretano le società  locali in base ad un approccio cognitivo condiviso. L’altra quella della definizione delle Armature (urbane e territoriali) quali supporti dei progetti di sviluppo ma ancor prima come tessuto connettivo dei diritti minimi di cittadinanza. Il nuovo piano può riarticolare le sue potenzialità  intorno a questi due temi e questo non tanto per la loro natura “urbanistica” fatta di tradizioni disciplinari solide (fabbisogni standard welfare riformismo) e di concretezza amministrativa quanto per una più profonda necessità  rifondativa che l’attività  di piano deve avere rispetto all’insufficienza istituzionale. Le Istituzioni cambiano e non solo nelle forme né per un’auto rigenerazione ma in questo processo interagiscono fattori culturali economici sociali . Il nuovo piano va riguardato in questa prospettiva. Emergono allora le questioni “etiche” nel senso che presuppongono una concezione dei rapporti tra urbanistica e società  basata su attribuzione di senso e di valore. * la fondazione di impianti conoscitivi condivisi (per la valutazione e per la pianificazione) non interni al progetto (al piano); * la dimensione strutturale quale esito dell’interazione esplicita tra diversi progetti di sviluppo, interazione nella quale il pubblico non ha funzioni dirigistiche ma regolatrici (teoria del benessere); * il progetto dell’Armatura urbana come oggetto principale della pianificazione, intesa come equa distribuzione dei diritti minimi (teoria della giustizia) ma anche come elemento regolativo dei rapporti pubblico privato (perequazione) e organizzativo della morfologia dei sistemi insediativi; * la costruzione di nuove istituzioni più aderenti ad una società  liquida e ad un territorio metropolizzato. Gran parte di questi temi eccetto l’ultimo sono trattati nelle L.R. innovative, ma in modo parziale, disarticolato e a volte contraddittorio, è compito della disciplina non tanto ricostituire una dimensione unitaria e ordinata quanto quello di verificare la reale “utilità ” del nuovo piano e la sua”eticità “.

L’applicazione della L.R. 20

Sono passati più di sette anni dall’entrata in vigore della nuova legge urbanistica regionale, la 20 del 2000, e stanno per andare in porto le prime modifiche sostanziali annunciate più di un anno fa. Non è semplice né scontato cercare di fare un bilancio di questa prima fase di attività  di pianificazione al livello comunale. La prima ragione di un avvio a rilento della nuova legge è dovuta senz’altro al fatto che l’attività  di pianificazione in Emilia Romagna è sempre stata all’attenzione delle Amministrazioni che hanno provveduto sistematicamente ad adeguare i piani o ad adottarne di nuovi. Nel 2000 non c’erano Comuni sprovvisti di Piano, o con una pianificazione obsoleta, che attendevano con ansia le nuove norme urbanistiche. C’era semmai l’esigenza di innovare complessivamente le regole ed i contenuti legislativi, a livello nazionale e locale, ormai fermi da troppo tempo. E’ sufficiente ricordare come il quadro legislativo nazionale sia fermo alla pure gloriosa legge del 1942, la 1150. E di una legge quadro nazionale che rifaccia il punto dopo tante controversie, dopo tante esperienze e, soprattutto dopo tante sedimentazioni di strumenti “in variante al PRG”, leggasi PRU, PRUSST, Accordi di programmaâ¦, credo ce ne sia veramente bisogno! Ha fatto bene la Regione ad assumere l’iniziativa legislativa. Nel 2000, tornando alla nostra realtà , molti Comuni avevano in corso la redazione di nuovi piani o li avevano da poco approvati. Ad esempio il Comune di Cesena, nel quale lavoro, ha adottato il suo Piano nel maggio del 2000 e la sua approvazione da parte della Provincia è avvenuta nel luglio del 2003.

La pianificazione comunale negli anni’90 La pianificazione di quegli anni aveva già  introdotto molti dei contenuti della 20/2000 a partire dalle componenti strutturali e strategiche sulle quali era venuta basandosi la pianificazione provinciale e quella di bacino. L’attenzione ai temi dell’ambiente, alle problematiche geoambientali era ben presente ai pianificatori ed era stata sviluppata ed incorporata nel Piano ex lege 47/78, come da ultimo modificata con la 6/95. Ad esempio nel piano di Cesena è stata introdotta l’invarianza idraulica per tutte le nuove aree di trasformazione residenziali e produttive. Successivamente, col piano stralcio del Bacino dei fiumi romagnoli, la regola è stata estesa anche alle aree di completamento. Ma lo stesso piano contiene anche una carta di rischio archeologico per il centro storico e adotta il principio della perequazione per tutte le nuove aree di trasformazione. In quest’ultimo caso la legge regionale ofre più solide basi ad un istituto, quello appunto della perequazione, che ormai si stava difondendo come scelta della pianificazione comunale, seppure non supportata da alcuna norma legislativa di carattere nazionale o regionale, ma semplicemente come acquisizione disciplinare e scelta politica afdata alle regole del piano. Come si vede, nello specifico, non esistevano e, a parer mio non esistono tuttora, ragioni impellenti tali da fare mettere mano con urgenza al rifacimento di un PRG così concepito. Ma di casi se ne potrebbero ricordare tanti.

L’applicazione della nuova legge Si può ritenere che anche le norme transitorie della 20, che consentono una giusta “manutenzione” dei piani pregressi, fino alla possibilità  di trasformarli in “strutturale, regolamento urbanistico ed edilizio ed operativo”, col famoso “spacchettamento”, non abbiano spinto ad utilizzare immediatamente la nuova disciplina ma abbiano piuttosto cercato di avviare un processo. Nuova disciplina che è stata apprezzata si può dire unanimemente sia dagli urbanisti che dagli amministratori. Ma forse, ripeto, per una legge che innova profondamente la forma del piano fino a scomporlo in tre distinti strumenti di cui due a lunga scadenza come il PSC ed il RUE, è difficile farne una concreta valutazione se non altro per un numero ancora esiguo di strumenti effettivamente operanti. Oserei dire che strumenti a lunga scadenza vanno valutati a lungo termine. Ci si può chiedere, e ci si è chiesti, se questa partizione fosse proprio necessaria o se non fosse sufficiente fermarsi a due strumenti, lo strutturale e l’operativo, ma penso che anche su questo occorrerà  valutare sulla base dei fatti. La forma può aiutare la buona pianificazione, cioè la sostanza. Ma una buona forma da sola non basta a produrre una buona sostanza. A questo proposito ritengo opportuno fare una riflessione sui tempi della pianificazione che significa anche sull’efficacia e sull’efficienza. Per non dire dei costi intesi in senso proprio ed in senso lato. La variabile tempo non è mai indipendente, specie nell’epoca della globalizzazione che porta ad una rapida obsolescenza delle idee e dei progetti e non solo alla loro possibilità  di fluttuare per il mondo sedimentandosi nei posti meno immaginabili. Ma, ahinoi, i tempi della pianificazione sono lunghi, lunghi, lunghi! Efficacia, efficienza, tempestività  e costi Conciliare l’esigenza della tempestività  delle scelte, e perciò della loro reale efficacia, con i processi di partecipazione, l’ipertrofia degli apparati conoscitivi e delle analisi, gli strumenti di valutazione, il contenimento dei costi è un’impresa pressoché impossibile. Ci si chiede se sia davvero necessario e produttivo impiegare anni ed anni in un processo di pianificazione così complesso ed articolato. E, soprattutto, dipenderà  da questo la “buona pianificazione” o non ne sarà  piuttosto messa a rischio? Ho presente l’esperienza di un comune molto importante come quello di Ravenna. Ho avuto il piacere di partecipare in rappresentanza del mio Comune, in quanto confinante, alla conferenza di pianificazione. Sono testimone della qualità  di quella pianificazione ma qui mi interessa afrontare la variabile tempo. Puntualmente, ogni 10 anni, Ravenna si è dotata di un nuovo Piano. Alla loro elaborazione ha provveduto un’efficiente e capace ufficio di piano con la partecipazione, di volta in volta, del fiore degli urbanisti italiani; così anche all’ultimo hanno collaborato con l’ufficio di Piano diretto da Franco Stringa e Alberto Mutti, Gianluigi Nigro, Enzo Tiezzi, Edoardo Preger. Il Piano si chiama PRG 2003. ma l’elaborazione è cominciata subito dopo l’approvazione della nuova legge. Elaborato il quadro conoscitivo che ha comportato qualche anno di lavoro è partita la conferenza di pianificazione protrattasi per circa tre me mesi, poi si è passati all’adozione del PSC nel giugno 2005 dopo avere esperito una fase concorsuale per l’inserimento delle aree da trasformare e si è giunti all’approvazione del PSC febbraio 2007. Attualmente il RUE è in fase di adozione. Manca ancora il POC. Il famoso” Piano del Sindaco”. Certo non del Sindaco che ha avviato lo Strutturale. Il che forse non è un gran male per una realtà  che esprime una cultura del territorio sicuramente elevata ed una continuità  politica invidiabile. Ma se così non fosse? Forse qualche problema si porrebbe. Può, in buona sostanza, un processo di pianificazione durare quasi un decennio? Non siamo tornati daccapo, al tema dei tempi impossibili della pianificazione? E se è così, anche se il Piano Strutturale avrà  una durata di venti anni, non rischia di essere già  vecchio prima ancora di essere nato? E allora, che si fa, si riparte con le varianti? Bisognerà  davvero pensare a una qualche forma di semplificazione puntando ad esempio ad una vera sussidiarietà  fra gli Enti ma anche fra gli strumenti della pianificazione. Se l’analisi ambientale la fa il PTCP utilizziamo quella e implementiamola solo per gli aspetti essenziali a livello comunale e cosi dicasi per il quadro conoscitivo, per le scelte infrastrutturali. Sotto questo aspetto è molto importante l’articolo 9 della legge sulla sussidiarietà  e la copianificazione. Le scelte vanno ponderate, condivise e partecipate. Non si possono cambiare in continuazione. Penso anche che la buona urbanistica dipenda più da scelte corrette che da un buon metodo che come sappiamo, può aiutare ma a volte rischia di coprire pessimi contenuti.

Partecipazione e copianificazione Questa possibilità  di fare copianificazione la legge la prevede non solo per le scelte dei grandi Enti: fra i grandi Comuni e la Provincia e la Regione, ma anche per i Comuni fra di loro e fra i Comuni e la Provincia per i Piani Strutturali. Per quanto riguarda i piccoli Comuni la legge riconosce di fatto la difficoltà  di afrontare la complessità  della pianificazione comunale e ofre due possibilità  alternative: quella del Piano intercomunale e quella del Piano (PSC) fatto assieme alla Provincia all’atto della redazione del PTCP o sua variante. Resto convinto che in un Paese come il nostro la permanenza di 8000 comuni, 100 province, 20 regioni e di una miriade di altri enti fra comunità  montane e consorzi vari sia un lusso, diciamo pure spreco, una diseconomia che grida vendetta. Ma in attesa di soluzioni razionali ha fatto bene il legislatore regionale a prevedere per l’urbanistica le possibilità  sopra richiamate. Sussidiarietà  In questo caso però occorre una duplice attenzione. La prima è che se si esagera nell’utilizzo dello strumento si corre il rischio che la pianificazione comunale sia portata in capo alla Provincia. Non è il suo mestiere e non è neanche sussidiarietà . Sarebbe un’espropriazione, un vero e proprio abuso di potere. La seconda è che quando comuni di media grandezza imboccano questa strada, quella di delegare alla Provincia la redazione seppur copianificata del PSC, a mio modo di vedere, vuol dire che qualcosa non funziona. Da una parte c’e un soggetto che si è indebolito e forse si illude di potere far fare ad altri scelte che gli competono e di cui è responsabile. Ciò produrrà  inevitabilmente uno spostamento dei rapporti dei cittadini dal Comune verso la Provincia, e quindi anche dei poteri, contribuendo ad aumentare quella confusione dei ruoli che non giova a nessuno e soprattutto nuoce, come sempre, ai soggetti più deboli: i cittadini che non aderiscono a nessuna lobby. Non vorrei che a questo punto, evidenziati più gli aspetti critici di quelli positivi, si arrivasse alla errata conclusione che la legge 20 del 2000 non è una buona legge. Al contrario a mio avviso la 20 è una buona legge ispirata a giusti e condivisibili principi. La sua verifica tuttavia non va fatta in astratto ma in rapporto a ciò che sta producendo nella prassi. E dall’esperienza della prassi può e deve venire quella buona manutenzione che è sempre necessaria. Occorrerà  probabilmente ancora qualche anno per fare un bilancio credibile. Il monitoraggio costante della situazione è essenziale a tal fine.

Sullo stato della pianificazione territoriale ed urbanistica della Regione Veneto

L’attuale “momento pianificatorio” che sta interessando la totalità  del territorio della Regione Veneto è davvero singolare e forse irripetibile. In attuazione della “nuova” legge regionale 23.4.2004, n.11 “Norme per il governo del territorio”, e a poco più di tre anni dalla sua entrata in vigore nella completezza di tutti gli articoli della normativa, i Comuni, le Province e la Regione stanno elaborando i loro strumenti urbanistici e territoriali. Quindi si può ben dire che la totalità  del territorio regionale, nella sua organizzazione amministra-tiva, è interessato dal processo di pianificazione a vari livelli, a varie scale e con procedure e metodologie che mettono a confronto i vecchi strumenti urbanistici vigenti con i nuovi approcci delle discipline che regolano il governo del territorio. Quale occasione, si direbbe, per avere finalmente un quadro pianificatorio coordinato nel tempo e alle diverse scale territoriali e tale comunque da assegnare ad ogni tipologia di strumento comunale, provinciale e regionale competenze specifiche e contenuti propri. Inoltre come base di partenza, se per quanto concerne i comuni tutti hanno un prg vigente,più o meno datato nel tempo, come la regione ha vigente un piano territoriale regionale di coordinamento approvato nel 1992, del tutto innovativo appare lo scenario che si sta delineando per le province in quanto nessuna delle sette province venete ha un piano approvato. Ma vediamo meglio nel dettaglio l’attuale situazione della pianificazione, prima però sofermandoci brevemente sullo stato di attuazione dell’apparato legislativo regionale nel suo complesso. A tale proposito è innanzi tutto da rilevare che non è stato ancora completato interamente il sistema legislativo/normativo regionale previsto dalla l.r. 11/04 che afanca alla legge un corpus regolamentare composto da 21 atti di indirizzo, finalizzati a dettagliare specifiche indicazioni su singole fattispecie di categorie urbanistiche di cui alcune di rilevante importanza per la progettazione dei piani. Solo 9 di questi atti di indirizzo sono stati approvati, uno, relativo alle modalità  applicative della VAS, adottato nel 2005 non è stato ancora approvato, mentre tutti gli altri non sono stati neppure approntati. Alcuni di questi atti di indirizzo si riferiscono a tematiche di rilevante importanza per la progettazione dei piani quali le modalità  per il dimensionamento e degli standard di aree per servizi, i criteri per l’omogenea applicazione della perequazione, dei crediti edilizi e della compensazione, i criteri per l’operatività  delle società  di trasformazione urbana, i sussidi operativi per l’edificabilità  nei centri storici e nelle zone sottoposte a vincolo paesaggistico, l’elaborazione dei criteri applicativi delle procedure per l’applicazione dello sportello unico per le attività  produttive. Come si vede, tale carenza di impianto normativo risulta notevole e fonte di diversificazioni interpretative in fase progettuale dei piani, anche perché l’incompletezza degli atti di indirizzo non ne inibisce normativamente la loro approvazione. A maggior ragione, tenuto conto che è scaduta da diverso tempo la moratoria per l’approvazione delle varianti ai prg con limitate eccezioni particolarmente riferite alle oo.pp., ben si capisce come i comuni stiano accelerando le procedure per l’adozione dei nuovi strumenti urbanistici anche in presenza di incertezze normative. Attualmente su 581 comuni veneti circa 440 hanno richiesto l’attivazione della procedura di copianificazione con la Regione, coinvolgendo in diverse situazioni territoriali anche la Provincia di appartenenza. A circa tre anni e mezzo dall’entrata in vigore della legge urbanistica sono stati approvati 8 PAT Piano di Assetto del Territorio) e 1 PATI (Piano di Assetto del Territorio Intercomunale) formato da 4 comuni,mentre altri 9 comuni hanno adottato il PAT e altri 6 hanno adottato un PATI (4+2); solo 3 comuni hanno finora deciso di utilizzare la procedura ordinaria senza copianificare con Regione e Provincia. Come si vede se il processo di pianificazione che coinvolge i comuni si è complessivamente messo in moto, secondo le varie fasi progettuali che comprendono la sottoscrizione dell’accordo di pianificazione (per i comuni in copianificazione), la predisposizione di un documento preliminare con gli obbiettivi e le strategie per conseguirli, periodo della concertazione con enti pubblici e con associazioni sociali ed economiche portatrici di interessi difusi, e le successive fasi di adozione e deposito fino all’approvazione, solamente un limitato numero di comuni ha adeguato la propria strumentazione urbanistica alla nuova normativa. Si dirà  che vari fattori hanno influito su questa situazione, come la novità  della metodologia del piano sdoppiato(strutturale e operativo), una certa difficoltà  di approccio ad alcuni tematismi quali la valutazione di sostenibilità  delle scelte di piano o la progettualità  richiesta per i territori aperti sinora considerati come semplici territori agricoli o una certa riluttanza ad abbandonare il più semplice metodo, soprattutto caro agli amministratori, dei tradizionali prg ,visti come sommatoria di aree edificabili, sta di fatto che troppo pochi comuni si sono adeguati in via definitiva. Tra l’altro lo stesso processo metodologico della nuova legge parte da un principio di fondo: nel Veneto si è costruito troppo, soprattutto male e in modo particolarmente disordinato su gran parte del territorio. I nuovi piani devono rispettare un concetto basilare: utilizzo di nuove zone territoriali solo quando non esistano alternative alla riorganizzazione e riqualificazione del tessuto insediativo esistente. Tale approccio ha indubbiamente messo in difficoltà  tutto il complesso sistema, fortemente consolidato, di chi, e non sono pochi, opera con competenze diverse nell’ambito della progettazione dei piani urbanistici e in modo particolare chi ha della risorsa territorio un concetto strettamente funzionale alla logica di mercato delle aree fabbricabili. Sotto il profilo strettamente correlato all’operatività  della strumentazione urbanistica è da dire che notevole interesse hanno suscitato due nuovi contenuti normativi di legge: il credito edilizio, anche attraverso l’utilizzo della compensazione finalizzata al recupero di capacità  edificatoria da parte dei proprietari di aree ed edifici oggetto di vincolo preordinato all’esproprio, nonché l’accordo pubblico/ privato finalizzato a proposte di progetti ed iniziative di rilevante interesse pubblico. I piani di assetto del territorio approvati, adottati o in corso di formazione contengono sempre la possibilità  dell’utilizzo del credito edilizio, enunciando criteri ed indirizzi da determinarsi operativamente nel piano degli interventi, finalizzato a forme di riqualificazione del territorio con la possibilità  di demolire edifici fatiscenti o dismessi, (è il caso di strutture di allevamenti ricadenti in zona agricola), in modo da riqualificare contesti degradati e di recuperare parte della volumetria nelle aree edificabili previste dallo strumento urbanistico operativo. Gli accordi pubblico/privato per proposte di interventi di rilevante interesse pubblico prendono sempre più forma nei meccanismi di costruzione normativa dei piani, di cui ne costituiscono parte integrante, e vengono visti come alternativa ai contenuti di una legge regionale, la 23/99, abrogata e relativa ai programmi integrati di recupero urbano e ambientale, che consentiva a fronte di benefici per la P.A. aggiuntivi alle aree a servizi di legge, di approvare piani attuativi in variante al prg e che nella Regione Veneto hanno avuto grandissima fortuna arrivando a circa 400 approvazioni. Con questi accordi le amministrazioni comunali riescono, in un quadro di coerenza delle scelte strategiche di piano, ad ottenere strutture pubbliche di rilevante interesse per la comunità  locale che le ridottissime risorse a disposizione renderebbero di difficile realizzazione. E’ da dire, tuttavia, che la formula dell’accordo pubblico/privato è comunque oggetto di attenta riflessione sia da parte della regione che dei comuni sotto l’aspetto giuridico-amministrativo in fase di formazione dei piani, in primis le procedure per l’evidenza pubblica, al fine di evitare possibili e defatiganti contenziosi. In buona sostanza l’intervento diretto e alla luce del sole dei privati già  nelle fasi di formazione del piano comporta una serie di implicazioni del tutto innovative rispetto al modo tradizionale di operare e costitusce in questi casi un notevole mutamento dello scenario della pianificazione comunale e non sempre i singoli amministratori o gli uffici tecnici sono già  attrezzati per farvi fronte; d’altro canto è sempre opportuno sottolineare che il 56% dei comuni del Veneto è sotto i 5.000 abitanti residenti trattandosi spesso di piccole comunità . Sotto l’aspetto dei costi sostenuti per la predisposizione dei piani bisogna dire che, superato un primo momento di tensione con i comuni, preoccupati di dover sostenere oneri per due piani (strutturale e operativo), a fronte anche di finanziamenti annuali previsti dalla Regione con forte priorità  per i piani intercomunali (2004:500.000 â¬, 2005:700.000 â¬, 2006:750.000 â¬, 2007:850.000 â¬) e al fatto che l’elaborazione del quadro conoscitivo può usufruire in modo consistente di banche dati esistenti e indicate, il problema pare in parte superato. Per quanto riguarda la situazione relativa alle Province è opportuno rilevare che, nonostante già  la l.r. 61 del 27.6.1985 prevedesse i piani territoriali provinciali con relativo trasferimento di competenze sulla strumentazione urbanistica comunale, nessuna provincia ha mai avuto un piano approvato. A dire il vero cinque province (Padova, Treviso,Venezia,Verona e Vicenza) in varie fasi temporali hanno adottato un piano, ma ben presto, causa di una certa indeterminatezza della vecchia legge 61/85, gli stessi sono risultati con caratteristiche progettuali notevolmente diferenti fra di loro poco congruenti con la pianificazione comunale, con previsioni e normative confuse di difficile interpretazione. A ciò si deve aggiungere un continuo alternarsi di volontà  politica regionale di afdare o non afdare competenze e risorse alle province a cui peraltro, non è estranea anche una certa persistente fragilità  delle loro strutture tecniche. Attualmente la legge urbanistica ha previsto comunque la restituzione degli esistenti piani provinciali adottati e trasmessi afnché gli stessi possano essere riformulati secondo le nuove e più precise modalità  progettuali, ma soprattutto per garantire omogeneità  di impostazione è prevista la costituzione di un ufficio di coordinamento regionale per la predisposizione dei piani. Inoltre la legge garantisce il trasferimento alle province delle competenze in materia di piani comunali (PAT/PATI) non dopo l’approvazione dei PTCP, ma comunque, una volta adottati e pubblicati, dopo 180 giorni dalla loro trasmissione alla Regione per l’approvazione. In questo momento tutte e sette le province hanno adottato il documento preliminare e due di loro (Padova e Vicenza) anche il PTCP, mentre le province di Treviso e Venezia sono nella fase finale del progetto di piano prima dell’adozione. C’è da dire che la costituzione dell’ufficio regionale per il coordinamento composto da funzionari regionali, ma che opera sempre coinvolgendo le strutture provinciali, ha sostanzialmente consentito di coordinare in modo efficace la predisposizione dei piani, in modo particolare si è lavorato a lungo sui contenuti del quadro conoscitivo utilizzando un percorso metodologico con al centro i temi della sostenibilità  e le problematiche connesse con la tutela e la salvaguardia del paesaggio, individuando tematiche comuni da sviluppare e in modo tale da costituire una sorta di griglia progettuale da adattarsi alle singole e diferenziate realtà  locali. Inoltre è scelta della Regione di accompagnare e associare l’attuale processo di pianificazione provinciale con quello a scala regionale in atto, integrando e non sovrapponendo in mera scala gerarchica, i due strumenti con particolare attenzione a tematismi quali il ruolo delle città , il settore produttiv, la mobilità  e il paesaggio. E’ pur vero, tuttavia, che a fronte di questo inizio confortante dei processi di pianificazione provinciale si è ultimamente riaperta, a livello politico, una forte polemica sul ruolo delle province e sulla loro effettiva funzionalità  che, se non viene risolta in tempi ragionevolmente brevi, non potrà  che rimettere in discussione quanto finora prodotto. Per quanto riguarda i contenuti di tutti i documenti preliminari e dei due piani adottati dalle province si può dire che gli stessi riservano ampio spazio ai temi ambientali, della difesa del suolo e della sostenibilità  degli interventi nonché particolare attenzione è data al tentativo di riorganizzare e razionalizzare tutto il sistema delle aree produttive, problematica molto pressante nel disordine insediativo veneto, e ai temi della viabilità  che per alcune parti del territorio costituiscono elemento di priorità  assoluta di intervento. Novità  di rilievo è la previsione contenuta nei due strumenti provinciali adottati di rendere obbligatoria la progettazione strutturale intercomunale (PATI): per tutti comuni su tematiche specifiche il PTCP di Padova (sistema ambientale, difesa del suolo, paesaggio agrario e storico, sistema insediativi produttivo, sistema infrastrutturale e mobilità , servizi a scala territoriale e risparmio energetico e promozione fonti di energia rinnovabile) o per ambiti comprendenti in tutto o in parte più comuni finalizzato a tematismi specifici e territorializzati il PTCP di Vicenza. La pianificazione provinciale si è pertanto messa in moto e forse difficilmente potrà  essere fermata, se non altro per le notevoli risorse impiegate e comunque molto dipenderà  dagli effettivi contenuti e se la stessa saprà  caratterizzarsi non come un grande piano strutturale comunale o come un piccolo piano territoriale regionale, ma con sue caratteristiche peculiari di coordinamento su temi specifici e non generici non potrà  non avere un ruolo nel contesto della pianificazione regionale. Discorso altrettanto complesso per quanto riguarda il PTRC in fase di formazione in sostituzione di quello approvato nel 1992. Attualmente risulta adottato dalla GRV il documento preliminare (dgr n.2587 del 7 Agosto 2007) che delinea gli obiettivi generali e le scelte strategiche nonché è stato predisposto il primo rapporto ambientale relativo ai contenuti del suddetto documento e a seguire il periodo di concertazione prima dell’adozione del piano. In effetti il documento preliminare, di fatto, costituisce una sintesi di per sé abbastanza dettagliata di quelli che saranno gli obiettivi e le scelte strategiche regionali; le stesse, peraltro, sono frutto di tutta una serie di approfondimenti avvenuti nel tempo per fasi successive. Gli obiettivi individuati a livello strategico riguardano sei temi da sviluppare: uso del suolo, biodiversità , energia/risorse e ambiente, mobilità , sviluppo economico e la crescita sociale e culturale. Vengono poi previsti sia azioni che obiettivi a livello operativo con linee di progetto specifiche per la città , la montagna e trasversalmente per il paesaggio. Il documento preliminare al PTRC è poi corredato da sei allegati cartografici diagrammatici del territorio regionale dove sono indicati gli obiettivi e le strategie da perseguire nonché da un’ampia trattazione sul tema paesaggio comprensiva anche dell’individua-zione degli ambiti di paesaggio così come previsto dal Codice Urbani. Su questo tema ultimamente sembra esserci qualche incertezza, infatti ancorché il documento preliminare fissi chiaramente che il PTRC avrà  i contenuti paesaggistici previsti dal Codice Urbani, si afacciano nuove ipotesi contrarie a tale impostazione e favorevoli a due piani disgiunti. Troppe competenze in materia di paesaggio a livello di strutture regionali, una carenza di legge regionale, in quanto entrata in vigore prima della normativa statale, e una discutibile interpretazione che viene data circa la possibilità  di procedere anche con piani paesaggistici locali, circoscritti ad ambiti territoriali ristretti, cerca di mettere in discussione il principio di fondo del codice che il piano paesaggistico deve essere esteso all’intero territorio regionale e che in buona sostanza tutto il territorio è paesaggio, anche se questo può costituire motivo di apprensione da parte di chi il territorio intende utilizzarlo non proprio con finalità  di tutela e valorizzazione. In conclusione di questa schematica carrellata sullo stato della pianificazione nella Regione Veneto si vede come tutta una serie di nodi siano ancora da sciogliere ed è auspicabile che lo siano al più presto.

Urbanistica e valorizzazione del patrimonio pubblico

Ragioni di cautela nella proliferazione di poteri pubblici per interventi diretti nel mercato immobiliare Quando si afronta la questione della valorizzazione del patrimonio pubblico locale (ppl) la prima verifica appare la definizione dell’obiettivo di tale azione. Cioè lo scenario di bilancio (uso istituzionale delle risorse pubbliche locali) che si intende perseguire. Anteporre a tale obiettivo, come spesso accade, la realizzazione di strumenti societari e/o finanziari derivati (es.: STU, Agenzia di Sviluppo, Società  Patrimoniale, eccâ¦) è spesso deviante rispetto al fine stesso della loro ideazione. E’ infatti poco approfondita una riflessione attono alla vita (di come vivono) di questi strumenti. Con ciò si intende infatti segnalare la necessità  che gli strumenti in questione siano usati per fini specifici, dunque abbiamo un termine entro cui realizzano tale scopo. Diversamente si trasformano in macchine complesse e poco gestite per i fini originari, e di più per autoreferenza. Quanto poi al loro contributo a concorrere a una azione di contenimento e/o riduzione del debito pregresso dell’ente locale/genitore, vi è molto da dubitare. Le partecipazioni a tali società  sono spesso infruttifere e non consentono, oltre l’immobilizzo finanziario, politiche di bilancio che allarghino la base dei cespiti, la capacità  di manovra dell’Ente/genitore. Spesso le Società  Patrimoniali (SP) in particolare, hanno l’obiettivo di evadere il patto interno di stabilità , ma non aumentano la ricchezza potenziale dell’Ente originante. In secondo luogo la SP è spesso indirizzata a compiere interventi che non creano ricchezza o valore aggiunto, piuttosto tendono a coprire spazi che l’Ente originante non è in grado allo stato attuale di colmare. E’ il caso della gestione di servizi sociali a fondo perduto (manutenzioni stradali, pubblica illuminazione, nuove reti di fognature, manutenzioni di aree verdi, parchi e giardini pubblici, eccâ¦) o dove i cespiti che possono derivare dagli investimenti appaiono molto al di sotto delle capacità  di ammortamento. L’obiettivo iniziale dunque, lo scenario di governo del bilancio, è fondamentale ai fini della definizione degli strumenti. Tant’è che nella cultura evoluta contemporanea si pensa alla assoluta in-utilità  di strumenti derivati di scopo come quelli sopra menzionati. L’obiettivo quindi dovrebbe essere in prima istanza una manovra di bilancio che, sia nella sua impostazione tecnica sia nei suoi contenuti istituzionali di gestione delle risorse, modifichi e qualifichi la propria struttura afnchè si possano liberare risorse aggiuntive da azioni specifiche, utilizzabili sia verso una riduzione più accelerata di debito pregresso (quindi diminuendo passività  finanziarie) sia verso nuovi investimenti. Collaterale a questi obiettivi viene da se’ una possibile riduzione di imposizione fiscale locale. Quest’ultima questione, dovrebbe peraltro essere afrontata anch’essa in un piano parallelo pluriennale. Infatti è anche con una riduzione della fiscalità  che possono essere sostenuti i consumi e dunque aumentati i trends di creazione di PIL locale. Nel caso di una Provincia, (ma cio’ vale anche e di più per il Comune) si può pensare a un concerto con gli altri Enti locali per una prima impostazione del tavolo di bilancio riclassificato, allargabile al resto della P.A. che a livello locale detiene patrimoni e beni diversi. Il concerto con i Comuni (e tra essi) è infatti rilevante al fine di una amministrazione coordinata di strumenti urbanistici, utili alla cosiddetta ri-generazione di patrimonio. Sono infatti i Comuni che hanno potestà  in merito. La Provincia, spesso definita Ente intermedio di programmazione, ha certo un proprio bilancio e un proprio patrimonio, ma non ha leve di gestione diretta per la sua valorizzazione sul territorio. Il concerto dunque e il coordinamento con altri patrimoni pubblici come quelli dei Comuni, può a tale riguardo rappresentare la prima azione “politica” da impostare, e cio’ vale al contrario per il Comune. Una seconda azione è la riclassificazione del bilancio. Un riposizionamento delle poste secondo criteri civilistici che superi il concetto entrate-uscite accogliendo la ripartizione conto economico/ stato patrimoniale (e noi diciamo gestione di competenza ovvero finanziaria). Si avverte in tutto cio’ che alienazioni tout court di patrimoni sono un imperdonabile errore tecnico ed economico oltrechè politico ed istituzionale. Una azione di valorizzazione deve poter contare su un vasto articolato patrimonio, verso il quale operare con cautela, anche se alineazioni, permute, ri-acquisti eccâ¦ sono parte di tali valorizzazioni. Vi è dunque in primo luogo da dare obiettivi di risanamento e sviluppo dello stato delle risorse pubbliche locali. Tali obiettivi dovrebbero consistere come in altre realtà  civilisticamente regolate, nel realizzare avanzi di amministrazione, cioè utile d’esercizio (detto anche nella PA “avanzo primario”), al fine di poter misurare il valore aggiunto prodotto in termini sociali, in termini di capitale fisso, ma anche in termini economici. Quanta ricchezza produco con la mia attività  istituzionale? La sostenibilità  economico-sociale cioè di politiche di bilancio dovrebbe guidare tutta l’azione istituzionale propria dell’Ente pubblico. Si può dare il caso a tale riguardo che il nostro Ente abbia oneri e incombenze tali che non possa per un certo periodo di tempo realizzare avanzo primario. E’ proprio in tale evenienza che mettere mano sia alla riclassificazione delle strutture contabili, sia a politiche di valorizzazione dei patrimoni può consentire di inserire voci di ricavo aggiuntivo al conto economico, ma anche voci di attività  aggiuntiva nello stato patrimoniale. Questi “ingressi” non saranno “una tantum”. Infatti la componente “valorizzazioni” diventerà  una posta di bilancio costante, che potrà  incrementare anche significativamente la capacità  di realizzare avanzo primario dell’Ente, dunque tutte le altre azioni conseguenti. Fare avanzo primario significa realizzare “accantonamenti”, incrementare il patrimonio. Quest’ultimo infatti nella nuova versione del bilancio così riclassificato, assumerà  una ragione diversa da quella che oggi rappresenta (spesso appunto come beni di alienare per fare cassa e punto). Il patrimonio infatti avrà , così riordinato, anche funzioni di afdabilità  dell’Ente, di definizione di un suo “rating”, ma anche una capacità  di potenziale ricchezza ulteriorimente realizzabile e così via. Una volta riclassificato il bilancio anche (ma non solo) sulla base dei valori economici che il patrimonio potrà  realizzare, si potrà  naturalmente procedere a impostare le azioni di valorizzazione finalizzate agli obiettivi definiti in sede politica (nuovi investimenti, rientro graduale e/o accelerato dal debito pregresso, riduzione della fiscalità  e così via). E’ allora che si imporrà  sulla base della potenzialità  “azzardata” della ricchezza dell’Ente, una analisi degli strumenti e della loro efficacia rispetto agli obiettivi. E non viceversa, come spesso accade. Da questo punto di vista, afermare quel’è il potenziale economico che può essere messo in campo da una epoca di investimenti pubblici, diverrà  la forza attrattiva verso partners pubblici e soprattutto privati perché si afanchino a tale programma, condividendone frutti e soddisfazioni reciproche. L’obiettivo di questo annuncio pubblico è non la nostra afdabilità , ma soprattutto la capacità  di attrarre altri capitali e risorse sui nostri investimenti. Dunque accelerare l’impiego di risparmio difuso in investimenti socialmente utili ma anche remunerativi. Il panorama locale ofre solitamente diverse situazioni e articolate condizioni di potenzialità  d’investimento. Come si è già  detto nel nostro caso potrebbe essere di qualche riflessione l’oggetto dell’articolazione di un programma di valorizzazioni patrimoniali concertate tra Provincia e resto della P.A. locale (USL compresa ad esempio). La Provincia in questo caso potrebbe attivare programmi distinti ma coordinati di valorizzazioni di patrimonio, attivando le politiche di riclassificazione interna dello stato economico dei Comuni e degli altri Enti (ad esempio i Consorzi di Bonifica, le USL, alcune fondazioni e così via) per coordinarle con le proprie riclassificazioni e avviando appunto programmi di investimento tramite una complessa azione di valorizzazione congiunta di tutti i cespiti patrimoniali locali. Sulla natura del patrimonio immobiliare pubblico Il patrimonio pubblico, specialmente quello dei Comuni, ha alcune particolarità . Una di esse è la riproducibilità , un’altra è la dimensione che solitamente, specie nelle residenze, è riscontrabile con volumi significativi. Un’altra ancora è il suo rapporto con le politiche di bilancio che l’Ente mette in campo o meno. Una ulteriore è data dalla particolarità  delle reti, solitamente in capo alle (ex) municipalizzate, ma che la legislazione richiede di scorporare dalle gestioni. Vediamo alcune questioni, utili ai nostri ragionamenti. La riproducibilità  del patrimonio è qui intesa come crescita continua e stabile dell’asset comunale a seguito di politiche urbanistiche che l’Ente mette in atto. Un Comune che abbia regolarità  di strumenti urbanistici e di gestione corrente dell’edilizia privata (rilascio di permessi a costruire, approvazione di Piani urbanistici ecc.), può senz’altro impostare una politica di selezione e qualificazione del patrimonio ceduto ad esso in conto di oneri di urbanizzazioni, standards, di convenzioni e diritti e così via. In questo modo il Comune avrà  una risorsa autonoma di riproduzione del proprio patrimonio. Ciò può consentire ipotesi di politiche di bilancio sul medio-lungo periodo. Una seconda caratteristica è la dimensione. Solitamente una città  di medie dimensioni italiana (50.000/150.000 abitanti) si trova a disporre di qualche migliaio di alloggi (ex IACP ecc.), di aree dismesse, relitti vari e terreni. La dimensione di questi patrimoni può essere un fattore competitivo per l’impiego di una “massa critica” minima che valorizzata può a sua volta comportare una capacità  di smobilizzo forse non sempre quantificabile, o comunque immaginabile della Amministazione. Una terza caratteristica delle capacità  di accumulazione patrimoniale del Comune è l’uso dell’esproprio. Il Comune può espropriare aree per usi pubblici a prezzi (una volta agricoli) certamente di favore e soprattutto con elisione di rendite di posizione, ma a sua volta il Comune può reimpiegare quegli asset in politiche più complesse, dunque valorizzare i parametri di usabilità . L’apprezzamento dell’asset pubblico riceve così una spinta a contribuire al valore complessivo con montanti più consistenti di quanto esso è costato per l’acquisizione. Una ulteriore caratteristica degli asset pubblici è il loro stretto legame con la storia amministrativa dell’Ente. Laddove il Comune (o il consorzio di comuniâ¦) ha realizzato reti energetiche diverse, nel corso degli anni, il patrimonio che esse rappresentano può essere riclassificato in quanto detentore di possibili atti di concessione d’uso e dunque di cespiti per l’afitto a operatori (pubblici o privati) titolati alla gestione. Tali cespiti sono conferibili in fondi, ovvero in linee programmatiche di bilancio utili a garantire solviblità  dell’Ente locale a fronte di investimenti di lungo periodo. Tutto quanto sopra può a sua volta essere impiegato e orientato a realizzare politiche di medio periodo per il recupero del debito pregresso che l’ente locale oggi sopporta con sempre più difficili condizioni finanziarie, e peraltro contribuire a una politica corrispondente di riduzione del carico fiscale su imprese locali e cittadini, sostenendo in tal modo i consumi e dunque realizzando politiche di sviluppo di PIL locale.

Debito e sviluppo La finanza locale conosce oramai da qualche anno nel nostro paese una situazione di grave criticità , per il riflesso che le politiche di risanamento hanno generato, scaricando sui bilanci degli Enti locali parte cospicua delle manovre di contenimento della spesa pubblica e, contemporaneamente, per la domanda, incomprimibile ed anzi crescente, di servizi e prestazioni cui da luogo una società  in rapida e profonda trasformazione come quella italiana dei primi anni del nuovo secolo. Una situazione sempre più stringente alla quale gli Enti locali cercano di far fronte con un complesso di manovre che agiscono, non sempre senza inconvenienti, sulle leve tarifarie e fiscali, ma anche sui processi di sviluppo urbano (alimentando i bilanci in parte corrente con quote crescenti di entrate per Oneri di Urbanizzazione) e sulle condizioni del patrimonio pubblico, con politiche di alienazioni e privatizzazioni. E’ tuttavia possibile intendere il patrimonio pubblico frequentemente poco conosciuto, oltre che poco valorizzato, non solo come un’ancora di salvezza la cui dismissione può fornire, in ultima istanza, quelle risorse finanziare che urgono per tamponare situazioni congiunturali, ma come una vera e propria leva strategica su cui operare attraverso processi di valorizzazione per conseguire importanti risultati non solo in termini finanziari ma anche di sostegno allo sviluppo delle comunità  locali e di implementazione di nuove politiche sociali. Processi che possono trovare la loro massima efficacia quando vengono sviluppati contestualmente e in stretta sinergia con la pianificazione urbanistica, sviluppandone e valorizzandone appieno, così, una impronta strategico strutturale. Si può per questo parlare di un vero e proprio tema di “finanza della pianificazione”. Cioè di modi per cui sia possibile generale, tramite le pratiche di pianificazione, risorse aggiuntive per la sfera pubblica (in particolare per i Comuni), senza aggravi (e anzi con significative possibilità  di riduzione) degli oneri e della pressione fiscale che oggi gravano sugli operatori e sui cittadini. Di particolare interesse parrebbe quindi una riflessione e un confronto su questi temi nell’attuale circostanza in cui la Regione Emilia Romagna sta promuovendo una messa a punto della legislazione urbanistica regionale finalizzata ad obiettivi di qualità  sociale e di efficienza. Il problema che si vuole afrontare è appunto quello di valutare come valorizzare patrimoni pubblici e generare risorse finanziarie utili anche alla riduzione del debito locale (non solo dei Comuni ovviamente, ma ad esempio anche di ASL ovvero di ACER, e così via), tramite gestioni patrimoniali, pratiche concertative, istituzione di nuovi strumenti finanziari appropriati e innovativi e così via. Anche le politiche di bilancio, e la stessa struttura del bilancio del Comune, potrebbero e dovrebbero a tale riguardo essere orientate da approcci di pianificazione strategica, a partire da una riconsiderazione del conto del patrimonio e tramite una sua riclassificazione, e perché no, anche attraverso procedure di “quotazione”, con attribuzione di “ratings”, ovvero istituendo borse immobiliari utili alla perequazione, non più solo locale, ma di vasta scala (almeno regionale?). Finanza della pianificazione Accogliendo le ragioni di necessità  che impongono modifiche e integrazioni alla legislazione vigente le Regioni sembrano anche intenzionate ad “aggiornare” il loro impianto normativo con alcune opzioni più incisive in talune questioni. Aldilà  di tali opzioni, peraltro tutte interne e conseguenti l’elaborazione storica che si è prodotta in materia, appare colta solo in parte l’occasione per una ulteriore riflessione generale in ordine alla necessità  di afrontare fenomeni e processi, che in generale il sistemaItalia ha di fronte. Non cogliere l’occasione può essere una scelta politica e istituzionale, ma può anche testimoniare una fase di imbarazzo culturale a nuove elaborazioni, che una nuova disciplina urbanistica nazionale dovrà  comunque non eludere, e che in altre sedi hanno già  trovato enunciazioni compiute. Innanzitutto andrà  sottolineato come, aldilà  dei tecnicismi istituzionali/pianificatori, la legislazione vigente non afronti il tema della possibilità  realizzativa che il sistema delle istituzioni locali (Regione compresa) si trova a dover afrontare, rispetto a un quadro di necessità  pianificatorie che ancora rischiano di realizzarsi tramite “varianti”, e dunque in diformità  (sostanziale o meno) dai progetti di impianto che gli atti di pianificazione comportavano. Ci riferiamo cioè a un mancato raccordo stretto tra intenzioni di piano e governo concreto e diretto di processi di trasformazione e sviluppo che l’assetto pubblico oggi deve afrontare. Più chiaramente, appare ancora una separazione tra il piano delle scelte programmatiche/urbanistiche e il piano della economia reale. Il nodo è cioè la produzione e riproduzione di risorse pubbliche a sostegno dello sviluppo, dunque il loro impiego per realizzare quelle intenzioni di piano prima accennate. Un secondo scenario che appare ancora debole, è costituito da taluni fenomeni che, anche tecnicamente, ormai la disciplina urbanistica e di pianificazione di area vasta ha assunto come criterio generale di valutazione per gli orientamenti e le scelte da assumere nelle cosiddette intenzioni di piano. Le leggi regionali infatti, appaiono generalmente applicate a un territorio che non ha connotati propri, ma quasi a un territorio e a processi di evoluzione economica tout court senza contesto (storico e fisico). Diremmo applicate a territori virtuali. Esistono cioè nel territorio fatti urbani/fatti territoriali, siti economici e così via ove non è più pensabile una politica urbanistica generale (e tendenzialmente generica). Vi sono cioè ragioni di scala del piano, e ragioni di complessità  delle relazioni in campo che non possono essere afrontate se non con altrettanti strumenti di scala e complessità  di interlocuzione. Anche in questo caso la legge urbanistica di solito non afronta direttamente i processi di saturazione, di sviluppo, di declino e così via che aree significative della regione subiscono (hanno subito, subiranno) con strumenti di concertazione e accentuazione di risorse, di relazioni, di elaborazione. E’ in atto un dibattito molto esteso e articolato attorno alla mancanza di risorse pubbliche, utilizzabili per lo sviluppo. Sviluppo di politiche per le infrastrutture, per le reti, per la ricerca, per l’ambiente e così via. Risorse da spendere, da impiegare a titolo di investimento in nuovo capitale fisso sociale. Il patrimonio degli enti pubblici viene dunque ormai indicato come una risorsa che può essere spesa, valorizzata, alienata e dunque utile a generare risorse. Grava peraltro un debito pubblico di dimensioni ciclopiche che impedisce di liberare risorse (il debito del sistema pubblico locale è stimato in 100 miliardi di euro). Tutto ciò, raccordato a politiche di pianificazione territoriale e urbanistica potrebbe consentire di mettere in campo sistemi di riproduzione automatica e rinnovata di patrimoni pubblici, da destinare a impieghi produttivi, tramite politiche di valorizzazione, sia con strumenti esistenti in dote alla legislazione vigente, sia con strumenti innovativi di tipo finanziario, sia facenti capo al sistema pubblico sia a quello privato. Le ragioni di pianificazione non possono essere indistinte dalle ragioni di governo del miglioramento della qualità  della vita dei cittadini e contemporaneamente tali ragioni hanno necessità  di sorreggersi di risorse sia pubbliche sia private. Risorse pubbliche laddove solo il pubblico è in grado di afrontare taluni nodi. Risorse private ove non solo l’utile e l’ammortamento di un investimento sono realizzabili, ma anche ove ampi spazi del pubblico possono essere dismessi, come appunto l’housing sociale, le reti, la gestione finanziaria di beni culturali e/o ambientali, e così via. In tale quadro si può afermare che gli indirizzi regionali di pianificazione dovrebbero raccordare tali azioni a una griglia dei meccanismi della formazione delle risorse pubbliche tramite il piano, proprio tentando di raccordare intenzioni a capacità , necessità  a possibilità . Sarebbe un passo avanti. Già  i meccanismi di perequazione vanno in questa direzione. Tuttavia non appaiono sufficienti allo stato delle finanze pubbliche, in via di accelerato peggioramento. Come finanziare grandi infrastrutture, grandi riconversioni, come reggere la gestione di grandi vincoli, come afrontare programmi sociali di grandi dimensioni (housing appunto, scuole e trasporti, restauri e beni culturaliâ¦). Non vi sono a nostro avviso e a tale riguardo tentativi apprezzabili di approfondimento attorno a quel raccordo, che prima si è accennato, tra politiche di piano e politiche di finanza pubblica, tra dimensioni urbane dei fenomeni e valorizzazione di patrimoni pubblici (o privati) per un loro rapporto di virtuosa interazione e capacità  di suscitare nuove risorse. Sia la perequazione, sia la riproduzione di patrimonio pubblico data da politiche urbanistiche, potrebbero infatti costituire tema di disposizioni normative che incentivino la creazione di ricchezza, ma anche di concorrenza e apertura al (e del) mercato immobiliare regionale. Ciò potrebbe dar luogo ad esempio ad una Borsa Immobiliare Regionale (cfr. Regione Lombardia). Proprio in virtù dei ragionamenti precedenti, si potrebbero immaginare più ampie opportunità  di pianificazione e gestione dei rapporti con il privato, articolando pur per sommi capi, talune forme di parternariato nella formazione e attuazione degli strumenti di pianificazione. E ancora, proprio con riferimento a quanto già  evidenziato circa la non neutralità  del territorio (regionale) rispetto alla legge di pianificazione dello stesso, e alla necessità  di afrontare taluni fenomeni maturi dell’assetto territoriale (declino, sviluppo, saturazione), il riconoscimento di una potestà  regionale per la pianificazione di “corridoi” ovvero di “sistemi”, ovvero di “reti”, ovvero di “eccellenze” e così via che fanno la diferenza soggettiva di un’area regionale rispetto al resto del paese, sarebbe forse un atto che andrebbe assunto in termini normativi, oltrechè politici.

La ri-generazione della ricchezza potenziale locale Come si è cercato di evidenziare, il Comune è un soggetto pubblico che ha capacità  di “arricchirsi” autonomamente con azioni di tipo politico. Infatti la sua azione politica in campo urbanistico consente di generare diversi cespiti (cioè fonti di ricchezza). E’ ovvio che ormai si dice urbanistica, ma si intende qualcosa di ben più complesso articolato e vasto, quanto a difusione di azioni, soggetti, campi di intervento e così via. Non vi è dunque un primato dell’urbanistica in senso stretto, quanto un primato vero della politica. Se questa infatti è orientata a collocarsi su progetti di lungo respiro e con obiettivi di sviluppo (civile e sociale ma anche economico) della sua comunità , allora le politiche di bilancio possono essere adeguate con strumenti utili a quegli obiettivi. Sembrano, e sono, afermazioni semplici e banali, e tuttavia non appaiono nel senso comune e nelle pratiche quotidiane di semplice realizzazione. Richiedono infatti competenze, ma soprattutto consapevolezza del potenziale che la strumentazione che è oggi in dote consente. Certo vi sono procedure e regole complesse, normative e contesti giuridici che vanno attentamente sondati e utilizzati, anche border line, ma assumendo obiettivi di lungo respiro. Il Comune dunque può ri-generare risorse da mettere a disposizione sia di azioni di recupero del debito pregresso, sia di azioni a servizio dello sviluppo, del welfare locale e così via. Le leve patrimoniali sono come detto: * politiche urbanistiche * progetti concertati e partnership specifiche * valorizzazioni patrimoniali di beni già  in dote * politiche di valorizzazione di reti locali A queste simulazioni della ricchezza potenziale e della potenziale capacità  di impiego 1 si dovranno afancare due strumenti principali di governo di tutto il processo. Il primo riguarda una rinnovata stagione di elaborazione dei temi dello sviluppo compatibile con i connotati del sistema insediativo locale, per capirci indirizzi e obiettivi del nuovo PSC che non è più uno strumento che regola i permessi di costruzione, ma organizza politiche. Il secondo una strumentazione sofisticata in tema di politiche finanziarie abbinate al PSC. Anche il Comune deve fare finanza, su una economia potenziale di cui potrà  disporre. Da questo punto di vista il Comune riassume ruoli e protagonismi inusitati di principale soggetto locale anche economico, di principale motore di economia reale e non più di economia di trasferimenti (pubblici). Se quindi già  abbiamo accennato a talune insufficienze dei testi di riforma urbanistica sia regionali (compresa quella emiliana), sia nazionali, compresa quella recente del gruppo parlamentare dell’Ulivo, altrettanto si deve osservare quanto alla difusione di una cultura finanziaria evoluta in sede locale. Ma di ciò si potrà  discutere con elementi certi alla mano, dopo avere lavorato a una analisi specifica dei patrimoni e accertato la bontà  delle nostre elaborazioni. Valorizzazioni di filiera Se dunque l’obiettivo dei ragionamenti è come ridurre il debito pregresso dell’Ente locale e liberare contemporaneamente nuove risorse senza ricorrere a leve fiscali, ma anzi progressivamente riducendone l’impatto sul PIL locale sostenendo viceversa redditi delle famiglie e tenore dei consumi, e se il patrimonio in senso lato (capitale fisso sociale più propriamente) di livello locale può rappresentare una delle leve di questo obiettivo, se tutto ciò è alla base di un programma di verifica della sua attendibilità , è possibile allora ritenere che vi siano anche progetti di filiera, cioè sistemi di valorizzazioni che possono assumere caratteri autonomi nel mazzo delle politiche locali. Autonomie che possono contribuire agli obiettivi suddetti, con proprie logiche di afermazione, con diverse capacità  urbanistiche di pianificazione locale. E’ il caso dell’impiego delle reti (catasto delle stesse, attribuzione di valore nominale, impiego su tecniche di finanza) è i caso di azioni concertative pubblico/pubblico, pubblico/ privato, è il caso dell’edilizia pubblica (housing sociale più nobilmente definito). Non è qui l’occasione di approfondire i singoli processi e le ipotesi di lavoro che li presiedono. Tuttavia si può accennare a talune ulteriori opportunità  che tali programmi possono indurre, influenzando le capacità  di investimento pubblico, come detto a costi zero. Una politica di valorizzazione immobiliare, può ad esempio essere messa in atto per qualificare il sistema ricettivo locale, senza che ciò implichi investimenti pubblici tramite opere o tramite incentivi e contributi ai privati. Altrettanto potremmo dire di talune infrastrutture. Citiamo i cablaggi, cioè le reti informatiche in senso lato. Tali infrastrutture possono essere realizzate con concessione a privati e gestite da privati, ovvero rappresentare l’opportunità  per arricchire la capacità  di trasporto di reti diverse già  esistenti (es.: rete principale di fognatura da afittare al cablaggio). Quanto all’housing sociale sono già  in atto diverse esperienze (Umbria, Lombardia, altri) che in diversi modi afrontano il rinnovo e lo sviluppo di edilizia residenziale pubblica con tecniche di finanza sofisticata (P.F., Fondi di investimento, permute perequative, defiscalizzazione, eccâ¦). Concludendo, si potrebbe afermare che, una volta compresi sia le procedure di valorizzazione, sia la dimensione che tali azioni possono realizzare nel territorio locale, è possibile allora lanciare un programma pluriennale di medio periodo che abbia come obiettivo la riduzione del debito pubblico e contemporaneamente un programma di nuovi investimenti. E, guarda un po’, è ancora l’urbanistica la tecnica levatrice di un possibile new deal locale.

Gli impieghi potrebbero essere classificati come: * spesa per funzionamento proprio dell’Ente; * investimenti per lo sviluppo locale; * welfare, cioè spesa per sostegno al livello di vita locale. Gli impieghi dovrebbero essere calcolati al netto della capacità  di rientro dal debito, al netto delle spese per manutenzione del patrimonio, e al netto delle spese per azioni di valorizzazione del patrimonio stesso. In sintesi di potrebbe afermare che il Comune ha capacità  di investimento se”guadagna”da una sua attività  industriale.

Una riflessione sulla”qualità  urbana” dopo dieci anni di attuazione della Legge Regionale 19/98

Il concetto di riqualificazione implica un approccio integrato ai problemi del territorio e presuppone una domanda di qualità  (qualità  ambientale, qualità  delle relazioni umane, qualità  della vita urbana) che non può essere soddisfatta soltanto da interventi fisici di recupero o di sostituzione edilizia, ma richiede una maggiore disponibilità  verso programmi complessi che integrino la trasformazione con obiettivi di ricucitura del tessuto urbano e il recupero delle preesistenze con opportuni inserimenti di architettura contemporanea. La stagione dei programmi complessi ci ha posto di fronte ad una quantità  di strumenti tendenti a introdurre nella prassi urbanistica l’obiettivo di integrare fra loro la dimensione del piano e quella del progetto di architettura. Il termine progetto urbano può servire a sintetizzare questo approccio al progetto applicato ad un ambito urbano che comprende architetture e spazi aperti e si qualifica come generatore di un intervento che punta a recuperare in tale ambito obiettivi di centralità  propri delle culture urbane, cercando di non riprodurre la dicotomia esistente tra centro e periferia. Del tutto correlato alla individuazione della “dimensione strategica” del progetto urbano è dunque il tema della definizione di un ambito significativo e degli obiettivi di qualità  urbana da raggiungere in esso. Nella individuazione degli ambiti di intervento va ricercata anche la dimensione possibile per la partecipazione dei cittadini alle scelte che riguardano il loro territorio. Il progetto urbano deve evitare il rischio di cadere in due semplificazioni contrapposte, entrambe negative: da un lato l’ambizione di poter trattare intere parti di città  con un disegno urbano precostituito alla scala del progetto architettonico, che è di per sé concluso e statico e non consente una flessibilità  attuativa; dall’altro l’illusione di concentrare nel progetto di un edificio o complesso architettonico di particolare fascino l’obiettivo di realizzare una nuova polarità  urbana e di riscattare così un intero quartiere periferico dall’anonimato e dalla monofunzione residenziale. La qualità  urbana del progetto deve essere assicurata dunque non dalla sua uniformità  progettuale, quanto dalla pluralità  di funzioni insediate e dalla flessibilità  di impianto; la sua funzione strategica consiste nel costituire un quadro di assieme la cui fattibilità  sia garantita anche in presenza di una certa variabilità  dei singoli interventi. I Programmi di Riqualificazione Urbana costituiscono una tipologia di progetto urbano applicato agli ambiti di riqualificazione per governare i processi di trasformazione urbana, in uno scenario che si pensava caratterizzato dalla fine della fase di espansione della città . Sono uno strumento operativo di pianificazione che attua politiche urbane in partnership pubblicoprivato. Possono restare casi episodici, accordi “caso per caso”, alternativi alla pianificazione generale oppure divenire organici alla pianificazione strategica: perché ciò avvenga occorre evidentemente una forte regia pubblica che si traduca in una “agenda strategica della pubblica amministrazione” e definisca obiettivi e priorità  da realizzare in un determinato arco di tempo (per esempio la prospettiva di un piano operativo comunale). La Legge regionale 19/1998 “Norme in materia di riqualificazione urbana” appartiene alla famiglia dei programmi integrati che a partire dagli anni ’90 hanno innovato l’intervento pubblico in edilizia allargandolo alla sfera del quartiere e coinvolgendo in programmi di riqualificazione una pluralità  di funzioni urbane e di soggetti attuatori pubblici e privati. La caratteristica di questi programmi, nei casi in cui hanno interessato realmente parti significative del territorio urbano e hanno coinvolto i cittadini attraverso forme concrete di urbanistica partecipata, e non solo “consensuale”, è quella della immediata operatività  che si traduce nella contestuale realizzazione di interventi privati e opere pubbliche che concorrono a rinnovare e riqualificare sistemi urbani complessi. Nel corso dei dieci anni trascorsi dalla sua emanazione, la legge è stata sperimentata in una cinquantina di Comuni selezionati sulla base del Bando regionale del 1999, che ha avviato la formazione di 60 Pru e la sottoscrizione di altrettanti Accordi di programma per la loro attuazione. A partire dal 2005 i Pru, o meglio i loro provvisori risultati effettivi, sono sottoposti alla valutazione del Servizio regionale Riqualificazione Urbana, con il duplice scopo di ricavarne un complessivo giudizio di coerenza con gli obiettivi della legge e di formulare una serie di osservazioni utili ad un eventuale adeguamento della legge stessa. L’effetto principale dei Pru, come d’altronde è il risultato atteso anche dai Contratti di Quartiere II, è il recupero urbano di quartieri di edilizia residenziale pubblica e la realizzazione di opere pubbliche e servizi complementari. L’apporto degli operatori privati ha prodotto risultati apprezzabili nella diferenziazione del mix funzionale ma si è tradotto anch’esso soprattutto nella realizzazione di interventi abitativi. In alcune situazioni si è creato un positivo intreccio con le politiche dei trasporti, soprattutto in relazione agli ambiti di stazione, e più in generale sono stati introitati nei Pru finalità  sociali e obiettivi di sicurezza urbana. Di fatto tuttavia quello che era uno degli obiettivi dichiarati della legge 19/98 l’integrazione dei diversi settori di intervento che possono influire sulla qualità  urbana si è realizzato solo parzialmente o episodicamente. Nonostante alcuni esempi positivi, in effetti non si è realizzato in modo soddisfacente nelle amministrazioni locali il coordinamento delle azioni attinenti ai diversi settori nei quali le politiche urbane trovano la loro attuazione: dalle politiche sociali a quelle della mobilità , della regolamentazione del traffico, della lotta all’inquinamento, della difesa dell’ambiente, della sicurezza e del contrasto al degrado urbano. In questa scarsa rilevanza della intersettorialità  hanno certamente avuto un ruolo i vincoli di destinazione di buona parte delle risorse pubbliche utilizzate per promuovere i programmi, che essendo ancora provenienti dal settore dell’edilizia residenziale pubblica hanno indubbiamente determinato un indirizzo prevalente verso le politiche abitative. Tuttavia un altro motivo della scarsa integrazione delle funzioni nei Pru va ricercato in una carenza del processo partecipativo che, pur richiamato dalla legge regionale, in molti casi non si è tradotto in una efficace concertazione pubblica delle proposte e in una condivisione allargata delle scelte. La frammentazione della sfera pubblica è una patologia del governo della città  che si trasmette al comportamento dei cittadini e da questo trae nuova linfa: il declino progressivo dello spazio pubblico va di pari passo con lo sviluppo di politiche urbane settorializzate per funzioni. Così come la zonizzazione, ossia la divisione dello spazio urbano in zone funzionali omogenee, ha infranto l’unitarietà  della polis nella sua dimensione spaziale (ovvero lo spazio pubblico), altrettanto l’amministrazione della città  articolata in settori specializzati per competenze ha frammentato la civitas (cioè la partecipazione alla comunità  in base al diritto di cittadinanza) in una serie di categorie in cui i cittadini sono incasellati come stakeholders (portatori di interessi specifici) espressione che tende ad introdurre forme di specializzazione tra gli amministrati. La specializzazione è di per sé un fattore di dissoluzione per la vitalità  dello spazio pubblico che si nutre di interazioni casuali e spontanee tra persone di età  e attitudini diverse. Se le strade e le piazze della città  non sono frequentate da un pubblico misto (socialmente, culturalmente, anagraficamenteâ¦) ci troviamo di fonte a patologie urbane: spazi segregati o connotati, sia in senso “elitario” che in senso “comunitario”, strade frequentate esclusivamente da un pubblico giovanile, luoghi dedicati agli anziani, ambiti periferici che diventano il punto di ritrovo di gruppi etnici, giardini pubblici in cui si incontrano solo spacciatori e così via. Spesso queste specializzazioni sono la risposta del “mercato” ad una domanda diversificata: per esempio il concentramento di birrerie e paninoteche in zona universitaria o la difusione delle boutique monomarca in alcuni settori del centro. Ma altrettanto spesso sono favorite, anziché disincentivate, dalle politiche pubbliche che non trovano un coordinamento strategico. Uno degli esempi più evidenti dell’incapacità  dell’amministrazione di rispondere con programmi fra loro integrati all’emergere di problematiche difuse di insicurezza e di degrado urbano sta nella tendenza a prendere iniziative episodiche ed emergenziali di ordine pubblico, quando si dovrebbero invece afrontare con misure di programmazione coordinata tra politiche sociali, culturali, di pianificazione degli usi e dei tempi della città . Altrettanto eclatante è la assoluta separatezza delle politiche del trasporto pubblico, che tendono ad afrontare in modo autoreferenziale puri obiettivi di efficienza ed economicità  non interrogandosi sugli impatti delle diverse tecnologie sui contesti urbani né valutando appieno le opportunità  che la rete dei trasporti pubblici può generare verso obiettivi complessivi di riqualificazione urbana. Con il progetto bolognese del Civis queste contraddizioni sono giunte ad una evidenza che ogni giorno si arricchisce di nuovi dettagli per la risonanza che la nuova tramvia ha ottenuto sulla stampa locale da quando, l’estate scorsa, iniziarono i primi cantieri stradali per la predisposizione del tracciato. Così i bolognesi sanno tutto sulla tecnologia del nuovo tram su gomma, “con lettura ottica del percorso e banchine per l’incarrozzamento a raso” ma nessuno, neppure la Soprintendenza ha potuto finora esaminare il progetto esecutivo del tracciato, che interessa le vie del centro storico, per il semplice motivo che, nel gioco di appalti e subappalti, il Comune non ne ha la disponibilità . Pare infatti che l ‘Associazione Temporanea di Imprese che si è aggiudicato l’appalto per conto dell’ATC debba ancora consegnare il progetto esecutivo, nonostante siano già  iniziati i cantieri per la parte periurbana del percorso. Il problema della compatibilità  del Civis con il centro storico non trova quindi una sede di verifica, né in rapporto alle esigenze di tutela e conservazione, né in funzione di un progetto coordinato di valorizzazione degli spazi pubblici che tenga assieme le politiche di regolamentazione della sosta e della pedonalizzazione delle strade con la pianificazione delle attività  commerciali e delle iniziative culturali, per arginare il declino evidente del capoluogo bolognese. Nel paradigma della “qualità  urbana” è fortemente coinvolto il tema delle infrastrutture per la mobilità  e l’accessibilità  ai cosiddetti poli funzionali: sulla disponibilità  ed adeguatezza dei sistemi di trasporto pubblico si misura un indubbio ritardo che gioca tutto a sfavore dei centri maggiori, sofocati dalla congestione del traffico privato non sufficientemente controbilanciato dalla presenza di mezzi di trasporto pubblico realmente competitivi. Se dunque è indispensabile ripianare il deficit infrastrutturale che le nostre città  hanno accumulato in questi ultimi decenni, questo obiettivo non potrà  essere perseguito soltanto attraverso misure congiunturali delegate ai piani urbani del traffico delle singole città , e neppure distribuendo le (scarse) risorse disponibili in spezzoni di progetti locali di metropolitane o varianti sul tema. Si rende quindi necessario attribuire una più marcata definizione al “sistema” delle infrastrutture non come sommatoria di diverse modalità  di trasporto e viabilità , ma come rete i cui nodi divengano i poli privilegiati per la localizzazione di nuove funzioni residenziali e di servizi. In modo complementare si sente l’esigenza di un’analisi delle criticità  rappresentate dalle “barriere” del sistema infrastrutturale su quello insediativo, che non si limiti ad individuare le problematiche esistenti ma ponga in essere un sistema di “soluzioni preventive” per le nuove infrastrutture urbane. Le quali possono essere concepite come l’occasione per rendere più attraente e moderna la città  soltanto se inserite in un progetto che ne sottolinei la funzione e l’immagine identitaria. Va tuttavia sottolineato che l’intervento pubblico nelle aree urbane tende a dare priorità  alle grandi opere e a privilegiare gli interventi fisici di trasformazione urbanistica, trascurando sempre di più “l’ordinaria amministrazione” della città  pubblica. In questa tendenza, motivata anche dalla episodicità  dei finanziamenti disponibili, oltre al fatto che l’attenzione viene proiettata su un futuro incerto per via dei tempi troppo lunghi di attuazione di questi interventi, si esprime anche una scarsa attenzione alla manutenzione dello spazio pubblico, che necessita di una cura costante, fatta sia di azioni puntuali di riqualificazione dell’arredo urbano, sia di un presidio capillare e quotidiano per prevenire il decadimento della qualità  dei luoghi e l’insorgere del degrado. Potrebbe essere questo l’obiettivo da porre in agenda per i prossimi anni: destinare le risorse per la riqualificazione a programmi di manutenzione che possano tradursi occasionalmente in opere puntuali ma conservino un carattere di strumento quadro per promuovere con sistematicità  un innalzamento della qualità  urbana difusa. Resta da individuare un sistema di reperimento delle risorse che garantisca continuità  di finanziamenti alla città  pubblica, posto che il canale dei trasferimenti statali sembra essere esaurito e quello dei fondi comunitari non può assumere certamente un carattere di ordinarietà , al di là  del riconoscimento del ruolo delle città  come motore dello sviluppo. Un recente studio del Cresme ci consegna una fotografia abbastanza stupefacente dello stato delle città  italiane negli anni 2000: le abitazioni di nuova produzione sarebbero aumentate dell’88% tra il 2000 e il 2007. Ciò è il frutto di un trend iniziato negli anni ‘90, quando si pensava ormai esaurita la fase dell’espansione urbana. Ma a popolazione stabile la domanda sostitutiva di case e quella primaria sostenuta del numero crescente di nuove famiglie (frutto delle dinamiche migratorie e in gran parte composte da single) ha generato una forte pressione sull’oferta di nuove case localizzata in modo particolare nell’hinterland dei grandi sistemi urbani. Le periferie più estreme e i comuni minori delle aree metropolitane hanno registrato tra il ’91 e il 2001 forti crescite di popolazione che si sono ulteriormente intensificate nei primi anni 2000. L’edilizia è tornata d essere come nel primo dopoguerra il settore di investimento primario. Ma così come allora la qualità  del prodotto in questa nuova fase espansiva si è attestata su livelli bassi e su tipologie edilizie tradizionali che riecheggiano quelle degli anni ‘60/’70: si tratta in gran parte di palazzine monofunzionali costruite con soluzioni tecnologiche non innovative senza attenzione al risparmio energetico e alla sostenibilità  ambientale. La disciplina urbanistica impegnata ad elaborare ricette per la perequazione non ha inciso né da freno né da indirizzo, rimanendo ancorata alla ricerca di uno scambio leale tra pubblico e privato che non ha avuto modo di realizzarsi in una fase espansiva del mercato, assecondata dalla necessità  dei comuni di fare cassa con il gettito dell’Ici e degli oneri di urbanizzazione. Forse occorre partire da questa constatazione un po’ tardiva per chiedersi se non sia il caso di rivedere al rialzo l’incidenza degli oneri e disciplinarne la destinazione per le esclusive necessità  della città  pubblica. E dato che sembra si vada ora verso una fase di riflusso della domanda di abitazioni, potrebbe essere venuto il momento per una riforma della disciplina urbanistica che promuova la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente come terreno prioritario se non esclusivo degli investimenti immobiliari.

Urbanistica che fare?

In molti paesi europei, e non solo, l’urbanistica è stata la leva che ha risollevato le città  e le economie nazionali dalla crisi post-industriale. Anche in questi paesi l’urbanistica è in genere materia di competenza locale/regionale, ma ciò non toglie che i governi nazionali se ne occupino ugualmente, direttamente o indirettamente, con indirizzi, programmi, provvedimenti e anche finanziamenti specifici. Naturalmente anche in questi paesi l’urbanistica crea da sempre conflitti; e anzi più di sempre, da quando l’urbanistica si è rivolta, in buona misura, alla trasformazione di parti di città  già  costruite (e magari abitate), inutilizzate (es. aree industriali dismesse) e/o variamente degradate. E naturalmente anche in questi paesi l’urbanistica produce ricchezza, il che però non suscita particolare scandalo. Anzi, proprio questo è considerato l’interessante dell’urbanistica, il che contribuisce per altro anche a un’immagine positiva dell’urbanistica; più o meno, a seconda della capacità  delle amministrazioni di recuperare una parte di questa ricchezza e, specialmente, di reinvestirla in miglioramenti ambientali e della qualità  urbana in genere. Il convertire “direttamente” una parte del plus valore (o della “rendita”, se si vuole) delle trasformazioni urbane in “beni pubblici”, attraverso la mediazione dell’ente di governo locale, sembra per altro trasgredire una delle regole auree dell’economia classica (Einaudi, per esempio), che vorrebbe a monte (e a livello “centrale”) tasse generiche e generalizzate (possibilmente proporzionate ai redditi) e a valle macroscelte di spesa (sempre a livello “centrale”), più o meno adeguatamente ripartite, secondo necessità  e opportunità , tra re-distribuzione sociale (assistenza, servizi pubblici, sicurezza, housing sociale, etc.), comunque più o meno equa, e investimenti, comunque più o meno oculati. Questa seconda scelta è con tutta evidenza più difficile, dal punto di vista “politico”, perché necessariamente più determinata, più selettiva, e spesso anche meno immediatamente “spendibile” come immagine, soprattutto per opere che comportino tempi lunghi di realizzazione. Tuttavia, se nell’immediato questa scelta favorisce inevitabilmente una o più categorie (es. le imprese che realizzano infrastrutture), a medio/lungo termine anch’essa va a favore di tutti, perché sostiene comunque l’economia “reale”, e inoltre produce”beni collettivi”. E va detto che questa regola, già  incrinata dal “modello keynesiano”, è stata comunque messa in crisi ovunque dagli sviluppi economici e sociali della seconda metà  del secolo scorso. In particolare, con il mutamento di ruolo degli “stati centrali”, prodotto in buona parte appunto dalla crisi della “società  industriale”, poi dalla fase di ristrutturazione dei sistemi produttivi, infine dalla tendenziale crescita delle autonomie regionali/locali, variamente perseguita, interpretata e più o meno organizzata nei diversi paesi. Questa fase critica della nostra storia recente ha significato per altro anche la fine, in Europa, e comunque la crisi, ovunque, dell’alternativa statalista di tipo socialista. In questo processo “inevitabile” un ruolo significativo, per i paesi europei, è stato svolto dalla Comunità , e poi dalla Unione Europea, non tanto come attenuazione dei poteri formali dei singoli stati nazionali comunque gelosi della “materia urbanistica”, e non a caso quanto in termini di controllo economico e finanziario (es. indebitamento, inflazione, svalutazione), di tendenziale omogeneizzazione di alcune regole e procedure (es. riguardo l’ambiente, ancora la finanza, i sistemi di valutazione, le certificazioni, etc.); infine, in parte, e in qualche modo, anche sulla concezione stessa dello “sviluppo” (più o meno “sostenibile/durevole”) e sulle modalità  del suo perseguimento, soprattutto a livello locale. Come ho scritto altrove (“Urbanistica”, n. 129), in Italia la considerazione sociale dell’urbanistica è molto bassa. à noto infatti che i poteri statali non se ne occupano afatto, anche se a volte assumono provvedimenti che direttamente o indirettamente (inconsapevolmente?) assumono di fatto incidenza urbanistica (es. Ici, alcune infrastrutture, etc.). Unica eccezione “consapevole”, e forzata, la Corte Costituzionale, che di sentenza in sentenza ha finito di sgretolare gli ultimi resti della vecchia (vecchissima) legislazione in materia, e che deve comunque occuparsi del contenzioso, nella stessa materia, tra Stato e regioni e, molto più, viceversa. Ma per fortuna, a questo punto, lo fa molto lentamente. In mancanza di una “riforma” (legislativa) nazionale, anche questo è noto, molte regioni hanno approvato proprie leggi per il “governo del territorio”, che in apparenza (spesso) e/o nella sostanza (qualche volta) hanno tentato di recepire le innovazioni variamente proposte (es. dall’Inu) dalla metà  degli anni Novanta. Queste riforme regionali hanno prodotto qua e là  qualche esito, per esempio nelle modalità  e nei tempi di (redazione e) approvazione dei piani. In pochi, rarissimi casi anche nella sostanza e, quindi, nei contenuti dei piani stessi. Alcune regioni e molte province, infine, si sono impegnate direttamente nelle pianificazioni di loro competenza, a carattere “territoriale” e “generale”, mentre le regioni stesse (es. con i piani paesistici), ma anche altri enti, non “elettivi” si sono sporadicamente impegnati nelle pianificazioni ormai difusamente chiamate “separate” (es. piani di bacino, dei parchi, etc.), e anche nella produzione di strumenti, per lo più a carattere amministrativo (es. piani delle cave, controllo delle acque, etc.), e anch’essi alquanto “separati”, di fatto destinati alla gestione di questo o quello specifico problema: al margine o, più spesso, del tutto al di fuori di ogni pianificazione. La maggior parte di queste pianificazioni, specie quelle a carattere “generale”, sono orientate comunque a “fornire indicazioni” alle pianificazioni comunali; ovvero, più che spesso, a porre “paletti” a eventuali, e per altro frequenti, eccessi di previsioni insediative/espansive, piuttosto che a delineare gli obiettivi, le strategie e le politiche degli enti stessi che pianificano. Nonostante alcuni, generosi, tentativi di volgere in positivo la pianificazione urbanistica al di là  delle (ormai stanche) retoriche, che pure ricorrono difusamente il sottofondo prevalente rimane dunque quello dei “lacci e lacciuoli”: il piano esprime anzitutto in ogni caso viene così percepito quello che “non si deve fare”, piuttosto di quello che si vuole fare. Sembra dunque che il “potere di piano” si eserciti anzitutto negando per tutti, e poi magari concedendo a qualcuno, anche troppo, ma sempre caso per caso. Evidentemente le scelte determinate e “generali”, come del resto anche la trasparenza amministrativa per altro assai poco praticata nel nostro paese nuocciono alla politica. Di recente questi occhi hanno visto assessori litigare fino all’ultimo metro cubo, su un pre-preliminare di piano appositamente concepito e disegnato per impedire questo esercizio, nel tentativo, invece, di chiarire le possibili scelte di fondo. Le risorse sono d’altronde scarse: da tempo mi chiedo quale sia il senso di un piano, quali che siano le sue “previsioni”, ad esempio in un comune che non abbia nemmeno le risorse per la manutenzione di quel poco che hai. E, più in generale, se ha senso un piano le cui “previsioni” siano palesemente sproporzionate alle risorse disponibili, e per altro anche a quelle ragionevolmente attivabili. Dalla seconda metà  degli anni Sessanta l’edilizia residenziale sociale, pubblica e/o assistita, è stato un contenuto fondamentale dei piani, e in buona parte anche della loro attuazione che, come è noto, prevedeva l’esproprio di tutta l’area necessaria alla realizzazione dei “quartieri residenziali” (che pure raramente hanno avuto esiti convincenti). à questa comunque l’unica applicazione importante di quanto in realtà  già  previsto per tutti i piani particolareggiati dalla legge 1150/42. Tuttavia, per renderla legittima e possibile, ci volle il riconoscimento che si trattava davvero di interventi nel loro insieme di “pubblico interesse”, non bastando evidentemente quella originaria la ordinata espansione degli insediamenti pur concepita da un regime assai poco democratico e poco rispettoso dei diritti individuali. I giudizi a posteriori su questa esperienza per altro condivisa con la maggior parte dei paesi europei, così come le critiche di oggi non sono in genere positivi, anche se a volte eccessivamente ingiusti. La fine di questa fase lascia comunque un vuoto, certamente determinante per la “questione abitativa”, ma che dovrebbe far riflettere anche sulla “questione urbanistica”, o almeno sui contenuti, e magari sulle “forme” dei piani urbanistici. Dai residui passivi del fondo ex-Gescal, già  amministrato dal Cer e anticipati da un paio di leggi regionali nascono anche i primi di quelli in seguito definiti stabilmente “programmi complessi”, visti dapprima con scandalo, in quanto tendenzialmente strumenti “in variante” dei piani regolatori, per di più con modalità  accelerate e/o semplificate (almeno in teoria), e di fatto basati sulla contrattazione tra pubblico (ovvero il comune) e privato, ovvero le imprese. Nonostante gli arcigni disgusti degli urbanisti più “trinariciuti”, e mettendo a parte le retoriche, questi programmi hanno avuto un iniziale successo, suscitando addirittura qualche entusiasmo; in qualche caso hanno perfino prodotto trasformazioni di qualche rilievo. Ho visto però, e più spesso, procedure “accelerate e semplificate” protrarsi per anni, tra mille contenziosi, e spesso, alla fine, partorire “topolini” (la ristrutturazione di un isolato o poco più) o, peggio, banalissimi insediamenti di espansione urbana, per i quali una “vecchia” lottizzazione convenzionata sarebbe stata anche troppo. Nella maggior parte dei casi, comunque, restano evidenti le difficoltà , le inerzie e gli attriti che si verificano tra la rigidità  “senza tempo” delle prassi amministrative, e quindi anche dei piani urbanistici, che sono comunque anche strumenti dell’amministrazione, e quella che dovrebbe essere una “nuova cultura (ovviamente non solo urbanistica) del fare”. In sostanza, i tentativi fino ad ora compiuti per rinnovare l’urbanistica italiana dalle leggi regionali ai “nuovi” piani comunali che (più o meno) ne sono conseguiti, dalle pianificazioni territoriali alla sperimentazione dei “programmi complessi”, è afogata in buona parte non tutta, per fortuna nel totale disinteresse centrale/statale, nell’insipienza della politica (anche locale) o almeno nella sua incapacità  di modificare comportamenti e clientele e, soprattutto, nell’inerzia culturale di tecnici e professionisti, interni ed esterni alle amministrazioni, che quando pure non espressamente ostili all’innovazione (per la verità  non molti), hanno mostrato comunque, almeno, poca voglia di imparare, di aggiornarsi e di sperimentare; manovrando piuttosto per riassorbire le innovazioni nelle pratiche consuetudinarie, evidentemente più confortevoli. Fermo restando quindi l’obbligo morale di insistere, mettendo in atto ogni possibile pressione e resistendo all’insopportabile silenzio politico per una riforma nazionale del “governo del territorio” che sia davvero tale, e non si limiti a ridefinire le modalità  della pianificazione locale/comunale, altrettanto e maggiore impegno bisognerebbe profondere per promuovere, a livello nazionale e locale, ma anche presso il piccolo popolo degli “addetti ai lavori”, una cultura urbanistica adeguata alle sfide di questo secolo, ovvero capace di afrontare e risolvere i problemi già  emersi e quelli emergenti, per “produrre città ” migliori, in maniera più efficiente e più equa.

Sull’articolazione dei piani urbanistici in due componenti: come la volevamo, come è diventata, come sarebbe utile

Sono tra quelli che, a partire dell’inizio degli anni Ottanta, hanno cominciato a proporre e sperimentare l’articolazione della pianificazione in due componenti: una componente strutturale, una componente programmatica. Le proposte che in quegli anni proponemmo e sperimentammo1 acquisirono marcata evidenza pubblica nel Congresso dell’INU del 1993, e ispirarono molte legislazioni regionali successive (a partire da quella toscana e quella ligure del 1995-1997) e la formazione di strumenti di pianificazione particolarmente in Toscana, Liguria, EmiliaRomagna, Veneto. Oggi si discute (ma in cerchie abbastanza ristrette) sull’efficacia di quella articolazione. Una discussione nella quale si sentono molte voci critiche le quali, a mio parere, si riferiscono più all’applicazione concreta dell’articolazione che al suo significato. In questa note vorrei domandarmi se quella articolazione abbia ancora oggi un senso oppure no: se sia sbagliato, o comunque criticabile, il principio in se, il metodo che esso suggerisce, oppure se ne sia stata sbagliata l’applicazione; e se quindi quel principio e quel metodo siano ancora validi, e meritino perciò d’essere riproposti e, dove possibile, praticati. Esporrò prima le intenzioni dell’articolazione della pianificazione in due componenti, poi esaminerò brevemente alcuni aspetti della sua applicazione. E avverto subito il lettore che queste note non hanno un carattere sistematico ed esprimono e illustrano il portato e le opinioni desunte da esperienze personali. Sarebbe a mio parere estremamente utile se in qualche sede si svolgesse una ricerca seria, oggettiva, raccogliendo, raccontando e confrontando riflessioni ed esperienze dei numerosi urbanisti che sulla stessa linea si sono mossi, negli ultimi decenni. Così come sarebbe estremamente utile se, le regioni che hanno avviato ormai da molti anni, l’esperienza dell’articolazione del piano in più componenti promuovessero un serio bilancio critico dell’applicazione delle loro leggi urbanistiche.

Le intenzioni e le prime esperienze Due esigenze Cominciammo a ragionare (con Edgarda Feletti e Luigi Scano) all’articolazione della pianificazione (anzi, allora del “piano”) quando nel 1981 avviammo la redazione di un nuovo PRG per la città  storica di Venezia; proseguimmo, soprattutto con Luigi Scano, in numerose occasioni successive, sia nel lavoro professionale di collaborazione con comuni, province e regioni sia nell’ambito dell’INU (di cui sono stato il presidente dal 1983 al 1990) e poi dell’associazione Polis. Ciò che volevamo soprattutto risolvere era la contraddizione tra due esigenze, che minava l’efficacia della pianificazione tradizionale. Da una parte, il fatto che la definizione delle scelte territoriali richiedeva, soprattutto nella fase di prima impostazione, un lavoro di analisi della struttura fisica e di quella sociale del territorio di notevole impegno e durata, e che, soprattutto, le scelte strategiche sulle prospettive della città  richiedevano una volta definite la loro permanenza per un tempo lungo trattandosi di decisioni che richiedevano operazioni complesse e lunghe per essere tradotte in concrete trasformazioni della realtà . Del resto, le scelte derivanti da quelle analisi consistevano soprattutto nelle tutele degli elementi di qualità  del territorio e nella definizione della strategia che si configurava per quel determinato territorio: città  o ambito d’area vista che fosse. In entrambi i casi, scelte che dovevano avere una certa fermezza e costanza nel tempo, quindi dovevano dettare regole di carattere permanente, o almeno di lungo periodo. Dall’altro lato, la necessità  di poter modificare nel tempo scelte legate ad eventi non prevedibili, o di per sé tali da mutare in tempi mediobrevi: le caratteristiche della popolazione, le trasformazioni nell’assetto delle convenienze sociali ed economiche di utilizzazione degli spazi, i diferenti orientamenti politici (e i diferenti interessi sociali) prevalenti nelle istituzioni elettive. Si trattava di scelta che non era ragionevole ancorare a tempi indefiniti né lunghi, come non era ragionevole prescrivere procedure complesse per modificarle: purché, ovviamente, fossero coerenti e conformi alle decisioni strutturali e strategiche preliminarmente definite. Il conflitto tra queste due esigenze diveniva più marcato negli anni in cui le trasformazioni sociali ed economiche subivano vistose accelerazioni, e la pianificazione tradizionale sembrava incapace di assicurare la flessibilità  necessaria alle decisioni sul territorio. La pianificazione appariva dominata dalla rigidezza, dalla difficoltà  di seguire in tempi ragionevoli il modificarsi delle esigenze e delle opportunità . L’unica risposta era quella di estendere all’inverosimile la pratica delle varianti parziali, episodiche, discrezionali al piano: una risposta che, inseguendo la flessibilità  e tentando di soddisfarla, provocava la perdita di ogni coerenza al sistema territoriale. Per soddisfare entrambe le esigenze cominciammo allora a ragionare sulla possibilità  di articolare le scelte della pianificazione in due componenti: l’una, contenente le scelte strutturali (in riferimento particolare alla struttura fisica del territorio, urbano ed extraurbano) e quelle strategiche (non fruttuosamente modificabili nel breve periodo); l’altra contenente le scelte, coerenti e compatibili con quelle strutturali e strategiche, concernente le trasformazioni da programmare e operare nel breve periodo, che si convenne coincidere con il mandato amministrativo.

Il piano del centro storico di Venezia Il primo tentativo al quale partecipai fu la redazione del nuovo PRG per il centro storico di Venezia, avviato nel 1981 2. L’analisi tipologicostrutturale delle unità  edilizia (e delle altre unità  di spazio) della città  storica ci aveva condotto a individuare e definire, per ciascun tipo edilizio storico, due elementi: le trasformazioni fisiche consentite (che andavano generalmente nella direzione del ripristino degli elementi della tipologia storica originaria) e la gamma (generalmente molto larga) delle utilizzazioni compatibili con quel tipo: cioè tali da non stravolgerne l’assetto fisico e funzionale. Inoltre il piano perimetrava le parti della città  in cui si potevano e dovevano effettuare operazioni più consistenti, fino alla ristrutturazione urbanistica; per questa parti il piano stabiliva le caratteristiche fisiche e funzionali da rispettare nella formazione dei piani urbanistici attuativi. Questa scelte dovevano avere carattere di permanenza nel tempo. In occasione di ogni mandato amministrativo si doveva invece decidere checosaconcretamenterendereesecutivo nel periodo successivo: quali destinazioni d’uso erano ammesse nelle diverse tipologie strutturali, naturalmente nella gamma di quelle compatibili; quali specifiche trasformazioni rendere obbligatorie nel periodo considerato; quali piani attuativi formare. Ogni quinquennio insomma, tenendo conto delle condizioni sociali, delle possibilità  economiche, degli indirizzi politici, delle disponibilità  degli operatori, il Consiglio comunale (mentre verifica e aggiorna, ove necessario, la parte “fissa” del piano), rielabora integralmente la parte “programmatica”: stabilisce di nuovo quali sono, nell’ambito della gamma ampia di utilizzazioni compatibili con i vari tipi edilizi, le destinazioni d’uso che devono, o possono essere attivate nel periodo successivo. E stabilisce anche quali sono gli ambiti per i quali si procederà  alla formazione dei piani particolareggiati, e approva quelli nel frattempo redatti.

Lungo periodo e breve periodo Esposi un primo tentativo di generalizzare l’esperienza di Venezia a un convegno organizzato dalla Provincia di Bologna nel 1984, al quale mi invitò l’amico Giorgio Trebbi. Nella mia relazione, proponendo i requisiti di una nuova pianificazione, sostenevo che il piano “deve contenere indicazioni valide per il lungo periodo (poiché le caratteristiche della risorsa territorio sono sostanzialmente invariabili nel tempo, se si prescinde dalle trasformazioni operate dal piano), ma deve anche, e precisamente e tassativamente, indicare quali sono le trasformazioni operabili prescritte nel breve periodo: nel periodo per il quale le previsioni sono certamente attendibili, la volontà  politica è certamente costante, le risorse sono certamente disponibili”. Sostenevo di conseguenza che il piano “deve costituire un quadro di coerenza sia per il lungo periodo (a causa della relativa invariabilità  temporale della risorsa territorio, e l’ampiezza dell’arco di tempo necessario ad eseguire le opere di trasformazione di più ingente consistenza), che per il breve periodo: per il periodo cioè nel quale in modo più certo esplica la propria efficacia”, e che esso deve, di conseguenza, “essere contemporaneamente aggiornabile nella sua parte invariabile, o di lungo periodo, e programmabile nella attuazione delle trasformazioni di breve periodo: deve essere un quadro di coerenza dinamico, il quale abbia la capacità  di adattarsi alle modificazioni da esso stesso impresse (e di seguire i mutamenti della domanda sociale e delle risorse disponibili) conservando costantemente la sua coerenza complessiva” 3.

Dal piano alla pianificazione L’articolazione del piano in due componenti era fin d’allora parte di una convinzione che riguardava l’intero ambito della pianificazione territoriale e urbana: quella che, in un saggio per La Rivista Trimestrale di Franco Rodano e Claudio Napoleoni, definii come il passaggio dell’urbanistica dal piano alla pianificazione 4. In quella sede, anche in riferimento alla polemica allora in corso tra i sostenitori del “piano” e quelli del “progetto”, sostenevo che era ormai insufficiente “l’immagine di uno strumento, costruito come la definizione del desiderabile assetto di una determinata parte del territorio, concluso e statico”, uno strumento “che, una volta delineato, verrà  poi successivamente attuato mediante una separata attività  di gestione e, nei casi migliori, di programmazione dei modi nei quali sviluppare nel tempo la sua attuazione”. Spostare “l’accento dallo strumento del ‘piano’ all’attività  di ‘pianificazione’ significa non concepire e praticare più l’uso dei tre momenti tradizionali del ‘piano’ (ossia del disegno dell’assetto desiderato), del ‘programma’ (ossia della scelta, all’interno dell’universo delle opportunità  definite del ‘piano’, di quelle da realizzare in una fase determinata), e della ‘gestione’ (ossia dell’attuazione concreta, attraverso ‘progetti’ esecutivi, degli interventi previsti dal ‘programma’) come tre operazioni separate e successive, ma concepire invece, e praticare, i tre momenti suddetti come momenti logici di un’attività  (la ‘pianificazione’, appunto) che si svolge con una stretta e continua interazione tra l’uno e l’altro momento”.

Le strutture pubbliche della pianificazione Una condizione essenziale perché si potesse compiere il passaggio “dal piano alla pianificazione” e perché quest’ultima potesse essere organizzata in modo nuovo (in particolare) procedendo con continuità  in un’attività  sistematica di programmazione, esecuzione, monitoraggio delle scelte operative conseguenti dalle condizioni e dalle strategia dettate dalla componente strutturale della pianificazione, era costituita dalla presenza di adeguate strutture pubbliche specificamente adibite all’attività  di pianificazione. Lo avevamo già  avvertito nell’esperienza veneziana, come sottolineavo nell’illustrazione del piano del centro storico, dove rilevavo che l’impostazione proposta richiedeva, “per il suo pieno esplicarsi una condizione irrinunciabile: una struttura di pianificazione e gestione comunale solida, efficiente, autorevole, e dotata degli attrezzi necessari per operare con continuità , sistematicità  ed efficacia”. Lo ribadivo nel saggio de La Rivista Trimestrale, dove ricordavo che “é da decenni che la migliore cultura urbanistica sostiene che la possibilità  di esercitare un effettivo ed efficace governo del territorio ha il suo passaggio obbligato nella formazione di strutture pubbliche di pianificazione” e osservavo che “questo problema, mai risolto in modo compiuto, è oggi più urgente che mai proprio per le novità  che sono intervenute”. L’esperienza dell’INU prima della”svolta” Ero presidente dell’INU quando (1988-89) avviammo la preparazione del XIX congresso nazionale. Proposi di lavorare per un congresso a tesi, al fine di consentire alle varie posizioni che venivano a manifestarsi nell’ampio gruppo dirigente dell’Istituto di esprimersi nel modo esplicito. La discussione fu ampia e, a mio parere, proficua. Non si riuscì, se non parzialmente, a giungere all’esplicitazione chiara di ipotesi alternative su cui votare all’Assemblea dei soci, coinvolgendo tutta la base associativa in una discussione che mi sembrava fondamentale. Si approdò invece a un documento unitario, approvato a maggioranza 5. Al congresso, che si svolse a Milano dal 27 al 29 settembre 1990, presentai nella loro formulazione originaria le proposizioni che avevo avanzato nel corso dei lavori preparatori. Si trattava di due gruppi di tesi, che riguardavano argomenti nodali: l’efficacia del sistema di pianificazione e il rapporto tra pubblico e privato. Su quest’ultimo punto rendevo esplicita e argomentata con episodi concreti la critica alla “urbanistica contrattata”, che poi emerse con forza negli anni successivi con l’inchiesta giudiziaria “mani pulite e lo svelamento di Tangentopoli 6. Ma la maggioranza dell’INU preferì glissare. Sul primo argomento (l’efficacia del sistema di pianificazione) proponevo sostanzialmente un metodo basato sulla concezione della pianificazione come attività  continua e sistematica, la preliminare considerazione dell’analisi delle risorse territoriali e della definizione delle invarianti strutturali e delle “regole della trasformabilità “, l’articolazione del piano in due componenti. Proponevo in particolare “di porre la lettura delle qualità  del territorio e la definizione delle regole della trasformabilità  alla base dei processi di pianificazione non solo in tutta la pianificazione regionale ma anche nella pianificazione territoriale e urbanistica ai livelli provinciale o metropolitano e comunale”. E proponevo di definire successivamente “quali sono, all’interno della gamma delle trasformazioni teoricamente possibili per una corretta utilizzazione del territorio, lo operazioni che è concretamente possibile operare in un determinato e prevedibile arco di tempo, in relazione alla domanda socialmente prioritaria e alle risorse impiegabili per le trasformazioni necessarie per soddisfarla”7. Le mie proposte non vennero accolte.

La proposte dell’associazione culturale Polis Il Congresso di Milano dell’INU comportò la sconfitta della posizione culturale che, in quanto presidente dell’Istituto, esprimevo. Non ne fui più il presidente, né partecipai al gruppo direttivo e, successivamente, diedi le dimissioni dall’Istituto 8 Con un gruppo di amici costituimmo un’associazione, che doveva consentirci di proseguire l’elaborazione che avevamo avviato nell’INU. Dopo una serie di seminari e di convegni approdammo, soprattutto grazie al lavoro di Luigi Scano, alla definizione di una proposta legislativa compiuta. Essa fu presentata a un convegno nazionale, organizzato a Venezia dal PDS e dalla Sinistra europea, dedicato a una riflessione sull’urbanistica in occasione al cinquantesimo anniversario della legge del 1942 9. Per quanto riguarda le caratteristiche della pianificazione, nella posizione di Polis si sottolineava in primo luogo la necessità  di provvedere, “ad ogni livello, a determinare, in via preliminare, le disposizioni finalizzate alla tutela sia dell’integrità  fisica che dell’identità  culturale del territorio interessato, da porre come “condizioni” (da intendersi sia come limiti, sia come prerequisiti) ad ogni possibile scelta di trasformazione (fisica e/o funzionale) del medesimo territorio”. Era, questo, un assunto che derivava anche dalla riflessione sulla legge 431/1995 (Legge Galasso) e dall’esperienza di formazione, ai sensi di quella legge, del piano paesaggistico regionale dell’Emilia-Romagna. Questo piano era stato considerato dai suoi protagonisti come la prima fase di un processo di pianificazione, che avrebbe dovuto completarsi con la formazione di un piano territoriale regionale 10. La preliminare definizione delle regole di tutela non veniva peraltro considerato solo fine a se stesso, cioè come funzionale all’esigenza di difendere prima d’ogni altra scelta le qualità  naturali e storiche del territorio, ma anche come necessaria premessa “per un’attività  pianificatoria altamente, e correttamente, flessibile”. Una pianificazione, si sottolineava, “non soggetta a più o meno frequenti, e più o meno semplificate, ma comunque indiscriminate, variazioni delle scelte o delle disposizioni del piano, sulla base di urgenze e di nuove dinamiche troppo spesso insufficientemente valutate o neppure verificate nei loro effetti sull’assetto complessivo del territorio”, ma una pianificazione, “capace di assumere la gerarchia degli interessi e degli obiettivi che la comunità  esprime e di dare tempestivamente, ma in costante riferimento ad essi, le risposte ai nuovi problemi via via insorgenti”. Ecco che, sulla base di questa premessa, Polis riproponeva nella sua proposta di legge urbanistica l’articolazione della pianificazione, a tutti i livelli, in due componenti: “quella strutturale, rivolta al perseguimento dei principali obiettivi ambientali, culturali e socioeconomici, e comprendente la definizione delle condizioni alle trasformazioni e delle trasformazioni strategiche, che costituisce la parte più solida, più duratura, della pianificazione, e che, quindi, richiede procedure di formazione di maggiore garanzia istituzionale”, e quella “programmatica, rivolta alla precisazione, alla configurazione ed all’organizzazione specifica delle trasformazioni, che costituisce la parte flessibile, e più agilmente modificabile, della pianificazione, e che, quindi, deve disporre di procedure più semplici e tempestive”.

La proposta al XX Congresso (Bologna, 1995) Nel 1995 si tenne a Bologna il 21° congresso nazionale dell’INU. Inviai un contributo che fu inserito negli atti del congresso 11. Ribadivo “la possibilità , l’opportunità  e l’utilità  di una trasformazione del tradizionale strumento di pianificazione (il PRG)” mediante la “articolazione degli elaborati. grafici e normativi del piano comunale (ma analogo criterio viene proposto per gli atti di pianificazione degli altri livelli) in due serie di componenti” la strutturale e la programmatica. La prima “rappresenta e disciplina le decisioni relative alla tutela ambientale e della riduzione dei rischi, e quindi definisce, per ciascuna unità  di spazio, le condizioni che l’esigenza suddetta pone alle trasformazioni territoriali, e inoltre individua (rappresentandole e disciplinandole) le scelte relative a opere e interventi di carattere strategico, e cioè riferite al lungo periodo e governabili solo in una prospettiva lunga. Essa ha validità  a tempo indeterminato, viene periodicamente verificata (e aggiornata solo se ciò si rivela necessario), e comporta un iter procedimentale più garantistico dell’altra componente” La seconda componente “definisce le destinazioni d’uso attivabili, nonché le trasformazioni fisiche operabili (le une e le altre, ovviamente, nell’ambito e nel rispetto delle condizioni definite dalla componente strutturale e in coerenza con la sua stralegia), [â¦] ha validità  per un quadriennio, cioè per un periodo coincidente con il mandato amministrativo; alla fine di tale periodo essa decade, e deve essere sostituita da un nuovo analogo atto. L’iter procedimentale della componente programmatica si esaurisce nell’ambito dell’ente territoriale che l’ha adottata (comune, provincia o città  metropolitana, regione)”. La proposta trovò un’eco che giudicai limitata nella proposta finale avanzata dall’INU.

Riepilogando: i contenuti essenziali della proposta Possiamo adesso riepilogare sinteticamente i contenuti essenziali del modello di pianificazione che, a partire dall’esperienza del piano per il centro storico di Venezia, si era venuto via via precisando. L’articolazione della pianificazione in due componenti è ritenuta utile a tutti i livelli, sulla base del cosiddetto”principio di pianificazione” 12. Il contenuto della componente strutturale è costituito da due elementi: le regole che garantiscono la tutela delle qualità  naturali e storiche del territorio e la salvaguardia dai rischi, le strategie definite per quel determinato territorio, sia nel loro aspetto di “progetto” di lungo periodo che in quello di trasformazioni di vasto respiro strategie. Dato il suo contenuto, le sue scelte sono valide a tempo indeterminato e definite con “rigidezza”, con una condivisione interistituzionale “interscalare”, necessaria perché esse coinvolgono interessi non disponibili esclusivamente per la comunità  direttamente interessata, ma anche per quelle più e meno vaste. Il contenuto della componente programmatica è costituito dalle decisioni che possono o devono essere operative nel breve periodo, ovviamente nell’ambito e nel rispetto delle regole e delle strategie definite dalla componente strutturale. Esse sono valide a tempo determinato, e costituiscono il luogo della flessibilità  nel rispetto delle rigidezze definite dalla componente strutturale. La responsabilità  si esaurisce nell’ambito del territorio di competenza dell’ente proponente, e quindi le procedure di formazione si concludono entro il livello proprio. Un corollario che ne discende è il passaggio dall’approvazione alla verifica di conformità . Poiché ogni istituzione esprime la proprie scelte mediante un atto di pianificazione, invece dell’approvazione da parte dell’ente sovraordinato delle scelte del livello sottordinato, o di complesse procedure di co-pianificazione, il ruolo dell’ente sovraordinato si esaurisce nella definizione del proprio piano e nella verifica di conformità  del piano sottordinato rispetto ad esso. Due condizioni sono indispensabili perché un simile modello funzioni. La pianificazione non deve consistere più nella formazione di piani, ciascuno caratterizzato da un inizio e una fine del suo percorso (della sua storia), ma si invera in un’attività  sistematica e continua nel tempo, nella quale le varie fasi dell’analisi, delle scelte, del monitoraggio e della formulazione delle nuove scelte si susseguono ciclicamente. Un’attività  della quale il quadro conoscitivo, sistematicamente aggiornato e condiviso con tutti gli attori direttamente e indirettamente coinvolti è la base indispensabile. Ma perché questa condizione possa verificarsi è indispensabile che, a ciascun livello, operino strutture pubbliche tecniche dotate di tutte le competenze e le attrezzature necessarie per svolgere con efficacia le operazioni necessarie. Strutture la cui qualificazione sia tale da consentir loro di individuare i supporti di consulenza necessari nelle diverse fasi del processo e in relazione ai diversi contenuti specialistici necessari, sia in termini di conoscenze esperte che di progettazione di singoli aspetti o settori od oggetti. Una terza condizione, sulla quale in questa sede non mi sofermerò ma che è anch’essa essenziale, è la volontà  politica e culturale, da parte degli eletti, di adoperare effettivamente un metodo e un procedimento sifatto per decidere sulle trasformazioni territoriali, nel breve e nel lungo periodo. La pratica successiva, nelle leggi e nei comportamenti Le leggi regionali Si può dire che tutte le leggi regionali approvate a partire dal 1995 prevedono l’articolazione del piano secondo criteri analoghi a quelli che ho enunciato. Esse adottano, sia pure in maniera molto diversificata, la distinzione di due (o più) componenti, o parti, o disposizioni, nell’ambito degli atti di pianificazione generale, o, più ampiamente, di più piani con diferenti denominazioni, contenuti, procedure. Nelle proposte che avevo contribuito a definire l’articolazione riguardava la pianificazione a tutti i livelli. La quasi totalità  delle leggi regionali l’applica invece solo al livello comunale. Esse attribuiscono alla pianificazione di livello comunale, e ai relativi documenti, un carattere complessivo e riassuntivo di tutte le scelte sull’assetto del territorio. La Toscana (1995) articola la pianificazione comunale in “piano strutturale”, “regolamento urbanistico” e “programma integrato d’intervento”: il primo con un carattere di individuazione e classificazione delle risorse territoriali, il secondo con efficacia di attribuzione di prescrizioni (e valori) agli immobili, il terzo con funzione programmatica e operativa. L’Umbria (1995) articola il piano comunale in una “parte strutturale, che individua le specifiche vocazioni territoriali a livello di pianificazione generale in conformità  con gli obbiettivi ed indirizzi urbanistici regionali e di pianificazione territoriale provinciale”, e una “parte operativa, che individua e disciplina le previsioni urbanistiche nelle modalità , forme e limiti stabiliti nella parte strutturale”. La Liguria (1997) articola il “piano urbanistico comunale” in “descrizione fondativa”, “documento degli obiettivi”, “struttura del piano”, “norme di conformità  e di congruenza”. Il Lazio (1999) articola il “piano urbanistico comunale” in “disposizioni strutturali” e “disposizioni programmatiche”. La Basilicata (1999) e l’Emilia Romagna (2000) articolano analogamente, alla legge toscana, la pianificazione comunale in “piano strutturale comunale”, “piano operativo” e “regolamento urbanistico”. La Calabria (2002) prevede un “piano strutturale comunale”, peraltro ricco di articolati contenuti precettivi, un “regolamento urbanistico ed edilizio”, che contamina contenuti propriamente “urbanistici” con quelli tipici del più tradizionale regolamento edilizio, e un “piano operativo temporale”, con forte valenza di programmazione temporalizzata degli interventi, arricchita di alcuni elementi di specificazione della disciplina urbanistica. Come si vede, alcune regioni prevedono più piani, tra loro connessi ma reciprocamente autonomi, per le componenti strategico-strutturali e per quelle più direttamente operative; altri invece articolano in più componenti un’unica figura pianificatoria generale. Alcune leggi regionali attribuiscono l’articolazione della pianificazione in più parti o componenti anche ai livelli sovraordinati. Così la Liguria prevede a ciascuno dei tre livelli un documento di analisi fondativa (“quadro descrittivo” a livello regionale, “descrizione fondativa” a livello provinciale e comunale), una trascrizione precettiva di tale analisi (“quadro strutturale” e “struttura del piano”). Il Lazio prevede la distinzione tra “disposizioni strutturali” e “disposizioni programmatiche” anche a livello regionale e provinciale. In particolare, la legge laziale stabilisce che “la pianificazione territoriale ed urbanistica generale si articola in: previsioni strutturali, con validità  a tempo indeterminato, relative alla tutela dell’integrità  fisica e dell’identità  culturale del territorio regionale, alla definizione delle linee fondamentali e preesistenti di organizzazione del territorio ed alla indicazione delle trasformazioni strategiche comportanti effetti di lunga durata; previsioni programmatiche, riferite ad archi temporali determinati, dirette alla definizione specifica delle azioni e delle trasformazioni fisiche e funzionali da realizzare e costituenti riferimento per la programmazione della spesa pubblica nei bilanci annuali e pluriennali”. In sostanza, l’impostazione delle legislazioni regionali rimane fedele ad alcuni dei criteri emersi dalle elaborazioni culturali degli anni precedenti. In particolare, per la parte strutturale della pianificazione comunale sono sempre presenti tre elementi: la preliminare individuazione degli elementi del territorio che ne condizionano l’integrità  e ne connotano l’identità ; la definizione delle regole che ne assicurino la corretta utilizzazione anche per i posteri; l’individuazione delle direttrici strategiche dell’azione di trasformazione. A causa di questa sua natura, il piano strutturale parte generalmente da una descrizione, la assume come fondativa delle scelte di lungo periodo (lo “statuto dei luoghi”), la traduce in regole di lunga durata (di carattere”statutario”).

L’attuazione Non mi risulta che sia stata compiuta una seria analisi comparativa delle esperienze di applicazione dell’articolazione del piano in più componenti. Sarebbe a mio parere un lavoro estremamente utile. Un’analisi che parta da una chiara enunciazione degli obiettivi che si volevano raggiungere, dalle intenzioni che li sorreggevano, che esponga il modo in cui i precetti sono stati applicati nelle diverse situazioni (o almeno in un certo numero di casi oculatamente scelti come rappresentativi), che misuri la distanza tra gli obiettivi e i risultati, che formuli alcune ipotesi sullo scarto maggiore o minore tra gli uni e gli altri. Ma non sembra facile, ai nostri tempi e nel nostro paese, fondare l’attività  legislativa su un’analisi rigorosa dell’attuazione delle leggi che si vogliono cambiare, e di cui semplicemente di vuole verificare l’adeguatezza. Mi limiterò quindi, per ora, a formulare alcune osservazioni sulla base delle conoscenze più ravvicinate di cui dispongo. Credo di poter innanzitutto sostenere che gia nelle leggi regionali, e ancor di più nella loro attuazione, si siano trascurati due aspetti della questione che a me sembrano essenziali. In primo luogo, non si è applicato quello che ho definito il “principio di pianificazione”. Stato, regioni, province non hanno espresso le loro scelte territoriali sulla base di metodi e procedimenti di pianificazione, ossia traducendo in quadri coerenti e olistici, trasparentemente formati, l’insieme delle loro decisioni, ma hanno proceduto per singoli programmi, settori, opere, politiche, spesso occasionati dall’emergenza o da motivazioni di prestigio e d’immagine, o meramente di potere. In secondo luogo, si è completamente trascurato il fatto che il nuovo modello avrebbe richiesto un poderoso raforzamento delle strutture pubbliche adibite alla pianificazione. L’aggiornamento della base conoscitiva e la sua alimentazione con i risultati del monitoraggio sui piani e sulle trasformazioni da essi indotte, l’aggiornamento della componente strutturale e la sistematica riformulazione della componente operativa, il prolungamento dell’azione di pianificazione territoriale e urbanistica nelle attività  esecutive (edificazioni private, interventi pubblici di infrastrutturazione e urbanizzazione, definizione di politiche aventi ricadute sul territorio), azione di stimolo nei confronti della partecipazione dei cittadini alle scelte: tutto ciò avrebbe richiesto la presenza di strutture abitate da tecnici qualificati e motivati, dotate di attrezzature efficaci, formalizzate in un’organizzazione autorevole e qualificata.

Un’esperienza diretta Ho dedicato tutta la prima parte di queste note all’esposizione di proposte maturate nell’esperienza personale. Concluderò questo appunto con alcune considerazioni riferite anch’esse all’esperienza personale: in particolare, alla sperimentazione di una delle migliori leggi in materia, la 5/1995 toscana, nella collaborazione alla formazione degli strumenti urbanistici nuovi (piano strutturale e regolamento urbanistico) del comune di Sesto Fiorentino. Un comune di circa 60mila abitanti, nel auqle si sono succedute amministrazioni capaci di condurre politiche urbanistiche lungimiranti. La premessa politica del nostro lavoro è stata ottima. L’amministrazione ci ha fornito direttive che abbiamo completamente condivise: porre termine all’espansione, salvaguardare il territorio inedificato, grantire le visuali libere e promuovere le connessioni ambientali e di percorrenza tra i due complessi paesaggistici più rilevanti, il Monte Morello e la piana dell’Arno, coordinare le scelte con i comuni limitrofi, accrescere il livello della vivibilità  della cittadina, rispettare l’individualità  dei singoli paesi che la componevano ma consolidare l’unitarietà  del Comune. Anche sul piano normativo la nostra interpretazione della legge regionale, che gli uffici regionali hanno formalmente dichiarato di condividere, ci ha consentito di utilizzare i diversi nuovi istituti prescritti dalla legge (lo statuto dei luoghi, le invarianti strutturali, i sistemi e sub-sistemi territoriali, le unità  territoriali organiche elementari) in modo coerente con il contenuto delle componenti della pianificazione (quella strutturale e quella operativa) che era la nostra. Su alcuni punti rilevanti delle scelte abbiamo trovato soluzioni a mio parere convincenti, che però sono state frutto di una interpretazione della legge, alla quale numerose altre potevano contrapporsi (e si sono infatti contrapposte). Mi riferisco al rapporto tra dimensionamento di lungo periodo, richiesto dalla legge per il piano strutturale (ma ha senso un dimensionamento di lungo periodo?), e la sua articolazione in una serie di piani operativi. Mi riferisco al rapporto tra aspetti strutturali del piano e aspetti strategici, tra sistema delle tutele e progetto di città . Mi riferisco ancora al rapporto tra la rigidità  delle scelte strutturali e strategiche e la flessibilità  delle scelte operative: un rapporto difficile, che spinge i comuni a interpretare il piano strutturale o come un documento vago, generico e privo di regole, oppure, al contrario, come un vecchio piano regolatore generale. C’è poi un paio di problemi per i quali neanche interpretando creativamente la legge abbiamo potuto raggiungere soluzioni soddisfacenti: il livello d’area vasta, i tempi della pianificazione. In assenza di una pianificazione regionale e provinciale che definisca le scelte territoriali di più vasta portata è particolarmente incerto il rapporto con l’area vasta. Molte delle scelte comunali riguardano aspetti (ambientali, paesaggistici, infrastrutturali) che hanno rilevanza sovracomunale, e che solo operando a questo livello possono essere afrontati seriamente. Ma in Toscana (e, credo, anche altrove) la dimensione d’rea vasta è del tutto trascurata. La regione trascura generalmente la dimensione provinciale della pianificazione (e, in generale, del governo del territorio) e “risolve” i problemi con rapporti bilaterali regione-comune. La provincia continua a essere considerata un ente settoriale, di rango inferiore, e le forme associative volontarie di comuni non hanno preso piede. à probabile che questo limite sia particolare evidente in Toscana, dove l’attuale gruppo dirigente della regione teorizza, oltre a praticare, la centralità  del momento comunale risolve la maggior parte dei problemi con il rapporto diretto tra Regione e singolo comune: ciò che indubbiamente accresce il peso delle decisioni regionali e aumenta il suo potere discrezionale. In Toscana, ma anche in altre regioni, il problema principale è tuttavia rappresentato dalla lentezza con cui si rinnova la pianificazione e dall’inerzia delle decisioni. A Sesto Fiorentino, uno dei primi comuni nei quali si è adoperato l’incerto modello della legge 5/1995, il vecchio PRG è morto nel 2006, cioè 11 anni dopo l’inizio dell’applicazione di quella legge. Nella provincia di Firenze molti comuni hanno approvato il piano strutturale ma non il piano operativo, il Regolamento urbanistico. Clamoroso è il caso di Firenze, che dopo tredici anni dal suo avvio anni non ha concluso l’iter formativo del piano strutturale. Nella più rosea delle ipotesi saranno necessari altri due anni per “superare” il vecchio PRG: cioè saranno trascorsi quindici anni dalla legge. Nel frattempo i vecchi PRG e le loro scelte obsolete (generalmente caratterizzate dal sovradimensionamento) pesano. A Firenze oggi si realizza una tramvia pensata 20 anni fa; la progettazione dell’attraversamento del treno ad alta velocità  è iniziato negli anni Novanta; l’università  a Sesto Fiorentino è attuativa di in un brandello del Piano intercomunale, progettato da Detti negli anni Sessanta, del quale si sono realizzati alcuni tasselli casuali che oggi appaiono del tutto privi di logica urbanistica; il famoso intervento sull’area Fiat-Fondiaria, contestato un quarto di secolo fa, sta per essere completato oggi (e non parliamo del come). In base alla legge (o meglio, alla sua interpretazione corrente) le previsioni obsolete o semplicemente vecchie non decadono: nulla di ciò che è stato promesso può essere messo in discussione, e tutto si somma in maniera casuale. Se almeno il tempo trascorso fosse stato impiegato per costruire strumenti e strutture di pianificazione efficaci, competenti, attrezzati, autorevoli, se almeno si fosse instaurata una prassi ci collaborazione tra le strutture tecniche dei diversi livelli di governo i cui interessi e le cui azioni si intersecano sugli stessi territori, se fosse maturata una cultura (tecnica, politica, amministrativa) condivisa e capace di durare nel tempo, il tempo impiegato nella prima fase di attuazione del nuovo modello di pianificazione avrebbe potuto dare frutti negli anni a venire. Così almeno per quanto mi è dato conoscere – non è stato. Spero che altri contributi su questo tema possano consentire di afermare che non dappertutto è così.

Nelle diverse fasi della riflessione e della sperimentazione concorsero a mettere a punto la proposta dell’articolazione della pianificazione in primo luogo, e decisivamente Luigi Scano, poi Edgarda Feletti, Vezio De Lucia, Giulio Tamburini, Alessandro Dal Piaz, Filippo Ciccone, Gianfranco Pagliettini, Giancarlo Storto, Paolo Berdini, Bernardo Rossi Doria, Mauro Baioni. Mi riferisco alla variante di PRG per la città  antica, la cui costruzione fu impostata e iniziata nel 1982, interrotta nel 1985, ripresa nel 1987, conclusa e resa pubblica nel 1990. La variante venne adottata nel 1992 Ho seguito il piano come diretto responsabile nella prima fase, poi come collaboratore esterno negli anni in cui, assessori Boato prima e Salvagno poi, gli uffici diretti da Edgarda Feletti, con la costante collaborazione di Scano, lo conclusero e portarono all’adozione. La Giunta eletta nel 1993 (sindaco Massimo Cacciari), vittima della ventata di neoliberismo che in quegli anni sofava impetuosa, iniziò subito smantellare quel piano. Esso fu ampiamente rimaneggiato dall’assessore Roberto D’Agostino e dal consulente Leonardo Benevolo, soprattutto nella normativa, che cancellarono l’articolazione in due componenti e resero molto flessibile, per non dire inesistente, il controllo delle trasformazioni. Un riepilogo della vicenda è pubblicato sul Bollettino di Italia Nostra n.430 (2007). “Livelli di pianificazione e livelli di governo: Le tendenze che devono afermarsi per la costruzione di un processo unitario di pianificazione”, in: Provincia di Bologna, Luoghi e logos Il territorio fra sistemi di decisione e tecnologie della conoscenza, convegno nazionale, Bologna, 27-28 nov. 1984. Il mio contributo è inserito nel terzo volume dei materiali preparatori. “L’urbanistica dal piano alla pianificazione”, La Rivista Trimestrale, n. 4, dicembre 1985. Le tesi sono pubblicate in un supplemento allegato al n. 108, novembre-dicembre 1989, della rivista Urbanistica informazioni. Si veda P. Della Seta, E. Salzano, L’Italia a sacco. Come negli incredibili anni ‘80, nacque e si difuse Tangentopoli, Editori Riuniti, Roma, 1993. Le tesi alternative sono pubblicate in eddyburg.it, al seguente indirizzo: http://eddyburg.it/article/ articleview/10649/0/15/ Le ragioni sono espresse nell’editoriale di “Commiato” che pubblicai nell’ultimo numero di Urbanistica informazioni che uscì sotto la mia direzione (n. 125-126, settembre-dicembre 1992). Convegno nazionale “1942-1992: Cinquant’anni dopo la legge urbanistica italiana”, Venezia, 8-9 ottobre 1992. Ora in: Cinquant’anni dalla legge urbanistica italiana 1942-92, a cura di E. Salzano, Editori Riuniti, Roma, 1993. Il Piano paesaggistico regionale dell’Emilia-Romagna fu adottato il 29 dicembre 1986. “Nota sulle proposte di riforma urbanistica dell’INU -1995”, in: XXI Congresso Inu, Bologna 23-25 novembre 1995, Atti, Volume secondo – I contributi al congresso. Nel mio Fondamenti di urbanistica (Laterza, Roma-Bari, 1998) l’ho definito come quel principio per il quale “ogni ente elettivo di primo grado, rappresentante di interessi generali della cittadinanza, esprime le proprie scelte sul territorio mediante atti di pianificazione; mediante atti, cioè, nei quali le scelte siano esplicite, chiaramente definite nei confronti di tutti, trasparenti e – ovviamente – riferite precisamente al territorio, cioè rappresentate su di una base cartografica di scala adeguata alla maggiore o minore definizione e precettività  delle scelte”.