Globalizzazione e deficit di democrazia rappresentativa: proposta”forte” per l’innovazione amministrativa

Nuovi Problemi, nuove complessità : le esternalità  della globalizzazione. Le città  afrontano nuovi problemi, più complessi, più articolati e più difficili da risolvere con le risposte tradizionali. Numerosi problemi che le istituzioni si trovano a dover afrontare infatti non sono il frutto di politiche locali più o meno adeguate, quanto di fenomeni che si verificano a livello globale, ma che producono ricadute locali, senza peraltro che a questo livello esistano i margini per progettare e realizzare autonomamente politiche capaci di afrontarle.1 I processi di globalizzazione hanno avuto conseguenze rilevanti sul piano economico, della trasformazione della struttura d’impresa, dei modelli di organizzazione del lavoro e della stessa struttura delle classi sociali 2. Ma non sono solamente i fenomeni economici a determinare a livello globale queste conseguenze locali. Stiamo assistendo a vere e proprie “ristrutturazioni demografiche” 3 che mutano il volto di città  e regioni. In primo luogo i processi migratori che pongono nuove domande sociali di cittadinanza multiculturale o interculturale. In secondo luogo la crescita del livello di istruzione e l’invecchiamento della popolazione conseguente ad una maggiore disponibilità  e qualità  dei servizi educativi, sociali e sanitari. Inoltre si afermano una progressiva individualizzazione e razionalizzazione dei valori, pur nella loro sostanziale persistenza, nuove sensibilità  e modelli culturali più orientati ad una politica delle diferenze 4. Sono in atto nuove paure: la paura di perdere una condizione faticosamente conseguita, il timore di scivolare indietro in una scala gerarchica che ha diluito le vecchie classi in un flusso continuo in cui la competizione è per non scivolare in fondo alla graduatoria (la sindrome del penultimo), mentre le distanze tra i primi e gli ultimi si allungano sempre più. Emergono così le nuove povertà  fatte di lavoratori, lavoratori intermittenti, disoccupati 5. La famiglia, caposaldo del sistema occupazionale 6 e del welfare italiano cambia la sua conformazione tradizionale e contribuisce a sfaldare le certezze conosciute nella società  industriale 7. Ma più in generale è l’intero sistema delle relazioni che tende a mutare: i legami più stretti e che presuppongono impegni vengono vissuti come vincoli troppo cogenti 8; contemporaneamente l’assenza di legami solidi diviene un elemento di crisi per la coesione sociale.9 L’aumento della disponibilità  tecnologica coincide per la prima volta nella storia con un incremento della diseguaglianza sociale e dei differenziali salariali. Attorno a questa incertezza cresce anche la voglia di legami più saldi, di certezze maggiori che non di rado si esprime in una “voglia di comunità ” dove la dimensione della similitudine pone freni alla paura dell’altro, del diverso, del nuovo che può far scivolare verso l’ultimo posto. Questo desiderio di noto e conosciuto afanca a meccanismi di solidarietà  tra simili, modelli di esclusione e chiusura che sfociano nella riproduzione di forme ossessive di conservazione, controllo e autoesclusione dai processi di integrazione (i quartieri ghetto per ricchi) e conducono a bloccare le prospettive di sviluppo e innovazione 10. Nasce così un eccesso di domanda pubblica: i cittadini sembrano preferire il pubblico su tutte le politiche e in tutte le fasi del processo di policy (di programmazione, erogazione, controllo) 11. Le conseguenze sono visibili. In primo luogo il sistema delle competenze amministrative ha poco rilievo rispetto ai soggetti chiamati ad intervenire. Il sindaco o il presidente, forte (o in funzione) della legittimazione popolare dell’elezione diretta, è chiamato ad occuparsi dei problemi della comunità  amministrata al di là  delle specifiche competenze assegnate al Comune e alla sua attenzione vengono posti problemi nuovi, più complessi e più urgenti. Le politiche afrontate dunque sono ben più numerose che in precedenza e spaziano ben oltre gli strumenti attuativi disponibili e gli ambiti stabiliti dal riparto delle competenze amministrative. Al contempo la quantità  di risorse non è in crescita proporzionale. Peraltro la discutibile socializzazione delle esternalità  della globalizzazione pone alcune questioni fondamentali su chi dovrebbe sostenere tali costi e sui concetti di redistribuzione della ricchezza generata dagli stessi processi di globalizzazione. Difficile è infatti sostenere che la divaricazione della forbice tra i primi e gli ultimi non sia anche il frutto del fatto che le indispensabili misure di welfare necessarie a governare gli impatti, sono attualmente a carico della fiscalità  generale e non prioritariamente di chi da questi fenomeni trae maggiore ricchezza (in una prospettiva redistributiva e non certamente “antisviluppista”). Quando decidere è più difficile: il deficit della democrazia rappresentativa. L’incepparsi dei percorsi decisionali e la crisi delle forme tradizionali di rappresentanza rende più complesso afrontare questi nuovi problemi collettivi. I segnali sono la difficoltà  ad esercitare un ruolo di mediazione degli interessi particolari e del conflitto sociale da parte dei partiti in un percorso di costruzione dell’interesse generale; l’emergere di nuove forme di rappresentanza, non di natura generale, ma particolaristica; il dialogo diretto tra sindaci o presidenti e nuove forme di rappresentanza con una sostanziale marginalizzazione delle assemblee istituzionali degli eletti (consiglio comunale, circoscrizioni) nel processo decisionale 12. Emerge così la crisi del tradizionale percorso di costruzione delle decisioni: società -partitiassemblea degli eletti-esecutivo. In questa prospettiva il meccanismo della elezione diretta del Sindaco e dei Presidenti e il raforzamento dei poteri dell’esecutivo, se da un lato hanno contribuito a rendere più stabili i governi locali e a rinsaldare il rapporto tra società  e istituzioni accorciandone le distanze, dall’altra hanno inevitabilmente avuto la conseguenza di indebolire i corpi intermedi di mediazione sociale, depotenziandone il ruolo. Così se da un lato le decisioni sono apparse più immediate, dall’altro queste hanno pagato prezzi elevati in termini di stabilità  del consenso su cui poggiavano. L’ampio ricorso a formule nuove di “democrazia deliberativa” o a “processi decisionali inclusivi”, appare dunque come una necessità  di ritrovare meccanismi decisionali più articolati e capaci di ricostruire un terreno di mediazione sociale, indispensabile per la legittimazione e la praticabilità  delle decisioni 13. Alla funzione di mediazione svolta dai partiti si va dunque a sostituire una nuova formula di costruzione del consenso. Non avviene, come invece era stato ipotizzato in una sorta di “illusione decisionista”, uno snellimento delle decisioni in funzione di una maggiore tempestività  delle politiche pubbliche, ma una sostituzione di luoghi e soggetti del processo decisionale stesso. Ai percorsi della rappresentanza generale, propri del sistema dei partiti si sovrappongono nuovi soggetti portatori di interessi specifici e alle sedi istituzionali del dibattito (consigli) si sostituiscono sedi non riconosciute e definite senza processi formali di individuazione (tavoli, cabine di regia, piani strategici, comitati, ecc.). Tale questione si aferma con evidenza e conduce a rapporti tesi e sempre più controversi tra le Giunte e i Consigli che rivendicano un proprio ruolo e una maggiore centralità  14. Emergono così conflitti istituzionali e questioni di democrazia: perchè le decisioni avvengono fuori dalle rappresentanze elette? chi è chiamato a partecipare alle decisioni? Sulla base di quale democratico processo di legittimazione? Chi partecipa a tali processi in che modo viene poi chiamato a rispondere delle scelte assunte? Rispetto a queste formule appare sempre più evidente (e se ne comprendono bene le ragioni) come le rappresentanze degli interessi più forti esprimano un gradimento maggiore rispetto agli altri soggetti coinvolti che, non di rado, si sentono chiamati a partecipare, in tal modo legittimandole, a decisioni rispetto alle quali solo formalmente possono influire 15. Amministrazioni locali orfane: l’istituzionalizzazione delle funzioni di governo del consenso e di integrazione delle risorse di policy. La costruzione del consenso nelle decisioni necessita un nuovo ruolo per le amministrazioni. L’azione di mediazione e ricomposizione dell’interesse generale richiede uno sforzo di individuazione e ascolto dell’articolazione sociale e un lavoro di cucitura e saldatura delle istanze in gioco per assicurare sviluppo, da un lato, e coesione, dall’altro. Questa azione, svolta in precedenza dai partiti, oggi fatica a svilupparsi con trame chiare e facilmente decifrabili 16. In sostanza avere ridotto il ruolo dei partiti sotto il profilo decisionale a favore delle rappresentanze direttamente elette, ha spostato la responsabilità  della mediazione sulle rappresentanze stesse, le quali però, al di là  delle proprie risorse personali, non possono contare su organizzazioni professionalmente dedicate alla ricomposizione degli interessi 17. Si apre così uno spazio strategico fondamentale per il benessere delle comunità  non presidiato e la cui rilevanza pregiudica il successo dei processi deliberativi di natura collettiva. Se le amministrazioni intendono progettare e realizzare politiche pubbliche efficaci non possono ignorare questa esigenza. Si tratta dunque di assumere questo carico di responsabilità  per una funzione sconosciuta storicamente alle amministrazioni ma senza la quale si inceppano le scelte pubbliche. La domanda di funzionamento dei beni comuni da parte dei cittadini pone l’accento sull’esigenza da parte della rappresentanza eletta di assicurare un forte governo delle interdipendenze. In questa prospettiva possono essere osservate alcune tendenze ormai consolidate. In primo luogo è sempre più frequente il ricorso a formule di coordinamento sociale che coinvolgono attori istituzionali di diversa natura 18 (privato, pubblico, associazioni, etc) come ad esempio i piani strategici. Molte iniziative locali di innovazione amministrativa sono orientate proprio verso questa direzione: la maggior parte delle idee strategiche perseguono finalità  di integrazione, puntano a costruire rapporti più saldi tra gli attori del territorio e a governare le interdipendenze 19. In questo quadro la dimensione della sussidiarietà  orizzontale diviene ovviamente non solo un principio costituzionale, ma un’esigenza strategica per pianificare l’azione collettiva della comunità , individuare gli ambiti di intervento pubblico diretto e stabilire i sistemi di coordinamento tra gli attori, ad esempio in termini di 20 garanzie di efficacia dell’azione . In secondo luogo emerge la propensione ad integrare le politiche settoriali e i diversi strumenti di attuazione rispetto a problemi non aggredibili solamente da una prospettiva parziale. Si richiede la congiunta progettazione di interventi di natura economica, ambientale e sociale e nuove forme di pianificazione urbana. Peraltro è proprio la difficoltà  di operare in questa prospettiva e la tradizionale frammentazione organizzativa delle istituzioni chiamate ad intervenire a creare spesso difficoltà  nei processi 21 concreti o a produrre eterogenesi dei fini . In terzo luogo si osserva l’intervento del governo locale in ambiti fino ad ora sconosciuti. E’ questo ad esempio il caso dei Comuni che si pongono in una prospettiva di governo dei legami tra università  e sistema imprenditoriale per assicurare coerenza tra sapere e sviluppo nel territorio. Proprio l’esigenza di essere punto di riferimento e integrazione tra ambiti tra loro interdipendenti spinge i Sindaci e i Presidenti a farsi carico di problemi e responsabilità  fondamentali per il benessere della comunità , anche se in teoria esulano dalle strette competenze amministrative del Comune, della Provincia o della Regione. Per un’innovazione istituzionale “forte”: superare i dicasteri e ridurre di metà  il numero degli assessori. In sintesi:

  • I problemi a livello locale diventano più complessi. Per afrontare questi problemi è necessario integrare il sistema delle risorse (gli strumenti di policy, le policy tra loro, l’azione e le risorse economiche di investimento nella disponibilità  dei diversi attori).
  • Assumere decisioni collettive e dunque coordinare l’azione degli attori diventa sempre più importante ma anche più difficile e complesso.

Si crea in questo modo un classico circolo vizioso nel quale tanto è più rilevante e necessario il coordinamento dell’azione collettiva per afrontare problemi complessi, tanto più è difficile realizzare e dare concretezza a tale esigenza. Si crea così il rischio di mettere in campo condizioni

di vera e propria paralisi delle comunità  rispetto alla capacità  di risolvere i problemi collettivi. Le difficoltà  di cui sopra richiedono sostanzialmente una capacità  di riposizionamento strategico del ruolo delle amministrazioni che si concretizza in alcune competenze fondamentali:

  • La capacità  di selezionare ed esaminare i problemi collettivi in modo puntale e supportato dal punto di vista dei sistemi informativi di supporto ai processi decisionali.
  • La capacità  di leggere in modo integrato le interdipendenze e afrontare in modo sistemico le soluzioni, coordinando l’azione e rendendo sinergici gli interventi, valutando gli impatti nel medio lungo periodo e sull’insieme delle variabili considerate.
  • La capacità  di focalizzare le leve chiave (poche) e investire in modo consistente su queste non disperdendo le risorse scarse in una pluralità  di iniziative con poca possibilità  di impatto rispetto alla soluzione dei problemi.
  • La capacità  di costruire il consenso intorno alla lettura dei problemi e alle scelte di intervento e di allocazione delle risorse, favorendo la partecipazione e agevolando la fluidità  dei processi decisionali.

Tali competenze pongono un problema rilevante rispetto alle caratteristiche della leadership di chi gestisce e governa i processi decisionali aumentando l’esigenza di “tecnicizzare la politicità ” degli interventi. In questa sorta di apparente ossimoro è contenuta la maggiore complessità  dei processi di innovazione attualmente in corso. Da un lato infatti occorre più capacità  di gestione delle politiche, ma dall’altro per conseguire tale scopo occorre più “tecnica” e non più “politica”. Le ragioni sono di duplice natura:

  • Le competenze segnalate sono sostanzialmente competenze di tipo manageriale (si direbbe nelle scienze organizzative o di policy analysis nelle scienze della politica) e

    tali competenze non possono essere nella disponibilità  di chi non esercita professionalmente (per definizione istituzionale) il mestiere di elaborare e governare politiche pubbliche. Sono competenze che si maturano con la disciplina scientifica, con l’esperienza gestionale e con un percorso di crescita e sviluppo professionale.

  • La condizione degli amministratori negli enti locali non ha caratteristiche di professionalità , sia per l’assenza di percorsi professionali in tal senso, sia per scelta istituzionale. Inoltre l’emergere di una personalizzazione della politica, in funzione anche del nuovo ruolo esercitato dai media, richiede la visibilità  individuale degli stessi amministratori e dei partiti che questi rappresentano e stimolano la polverizzazione delle azioni di policy e la loro discontinuità  rispetto al passato. Questa esigenza di marketing politico rende di fatto incompatibile la necessità  di integrazione e cooperazione e ancor più quella di focalizzazione delle scelte su poche azioni visibili e ad alto livello di impatto nella soluzione dei problemi. In sostanza l’esigenza di visibilità  individuale e di competizione nel mercato politico-elettorale diviene contraddittoria con quella di cooperazione e selezione degli investimenti e ancor più con quella della continuità  degli investimenti istituzionali nel medio – lungo periodo.

A questa contraddizione a partire dagli anni ‘90 ha cercato di porre rimedio tutta la produzione normativa (avviata dal dlgs 29/93) tesa a enfatizzare la separazione tra politica e amministrazione, ma con risultati non sempre all’altezza delle aspettative. D’altro canto le ragioni che in quegli anni avevano condotto a quella scelta non risiedevano tanto nelle considerazioni sopra esposte (l’esigenza di adeguare le competenze dei processi di policy making) quanto alla necessità  di dare risposte concrete alle patologie nell’esercizio della funzione politica emerse nel corso delle indagini giudiziarie condotte negli anni immediatamente precedenti all’emanazione della norma (tangentopoli). Di conseguenza più che sul cambiamento dei ruoli organizzativi delle funzioni politiche e tecniche, l’attenzione era puntata prevalentemente sulle responsabilità  amministrative delle funzioni e sui poteri ad esse assegnati. In questa prospettiva non è stata modificata la logica dicasteriale dell’assegnazione delle deleghe, quanto la potestà  di organizzazione del lavoro e del potere di rappresentanza dell’amministrazione nell’assunzione degli impegni verso l’esterno. E’ rimasta invece immutata la sovrapposizione degli ambiti di lavoro tra politica e burocrazia, mantenendo inalterata la compresenza della funzione assessorile e dirigenziale rispetto agli stessi contenuti di lavoro (con deleghe spesso coincidenti all’articolazione organizzativa della struttura amministrativa). La stessa possibilità  di mantenere elevato il numero degli assessori ha contribuito in tal senso alla parcellizzazione delle deleghe e alla persistenza del modello per dicasteri così come tradizionalmente realizzato precedentemente alla modifica normativa del ’93. Peraltro l’attribuzione di nuovi ruoli formali alla funzione dirigenziale nel corso degli anni ‘90, unitamente alla privatizzazione del rapporto di lavoro, ha contribuito a modificare coerentemente i diferenziali retributivi tra funzioni politiche e dirigenziali a netto favore di queste ultime. La scelta è stata quella di valorizzare la funzione dirigenziale e ricondurre la funzione politica nell’ambito dell’esercizio di un presidio di delega (collaborazione) del sindaco. In questo senso però, la tradizione amministrativa e il peso della storia (path dependence), unitamente alla persistenza dell’assetto organizzativo per dicasteri, non ha contribuito a realizzare il disegno proposto dalla norma, né tanto meno modificato in positivo la qualità  del personale politico. Le esigenze sopra riportate richiedono invece un ripensamento non solo dei poteri amministrativi, ma dello stesso modello istituzionale complessivo di esercizio delle responsabilità . La maggiore necessità  di integrazione tra politiche in una visione sistemica degli interventi, l’esigenza di introdurre tecniche complesse di negoziazione e costruzione del consenso, la necessità  di non polverizzare l’azione e di progettarla nel lungo periodo, richiedono l’esclusione della politica dal processo stesso di costruzione e gestione delle politiche (lettura dei sistemi informativi, elaborazione e valutazione di fattibilità  delle alternative, attuazione dei processi, etc.) per concentrarsi invece sulle decisioni chiave di sistema e ridurre in tal modo la presenza di incentivi negativi al coordinamento e focalizzazione dell’azione collettiva. E’ dunque il superamento dello stesso modello per dicasteri la vera questione che occorre afrontare e l’introduzione di una logica più vicina ai modelli di funzionamento dei consigli di amministrazione delle aziende di public utilities o delle agenzie. Non è infatti ipotizzabile né che le competenze necessarie siano esercitate da personale politico non professionale, né che si possa riproporre un modello istituzionale centrato sulla professionalizzazione del personale politico. La possibilità  al contrario di concentrare l’attività  decisionale delle giunte nella formulazione delle decisioni strategiche, riducendo a meno della metà  la presenza di assessori e al contempo adeguando il compenso retributivo su valori più elevati, potrebbe rappresentare una soluzione concreta tesa da un lato a concentrare sulla responsabilità  manageriale la tecnicizzazione dei processi di policy e dall’altro a contenere l’inevitabile processo centrifugo di personalizzazione dell’azione assessorile incompatibile con l’esigenza di integrazione delle politiche e di focalizzazione degli strumenti. La necessità  di ridurre il numero degli assessori e concentrare la loro attività  sulle funzioni decisionali non è dunque tanto determinata dall’esigenza di contenimento dei costi della politica, quanto dal’obiettivo di rendere più efficace e professionale l’azione dell’amministrazione pubblica. L’adeguamento retributivo, la riduzione del numero, il minor impegno nella gestione quotidiana e il maggior impegno nella lettura dei problemi complessi e nella formulazione delle decisioni strategiche di sistema potrebbe anche permettere un nuovo e maggiore slancio alla funzione politica, riempiendo anche di nuove opportunità  i processi di selezione dei soggetti chiamati a svolgere tali funzioni così importanti. In questa prospettiva è del tutto evidente che si aprono riflessioni ulteriori rispetto alle ricadute di sistema: l’esigenza di favorire una dirigenza pubblica capace di agire concretamente le competenze necessarie, i meccanismi di reclutamento e selezione della dirigenza, i modelli organizzativi, le procedure di scambio informativo tra giunta e dirigenza, etc. Ma questi sono aspetti conseguenti e da definire a valle di una scelta forte capace di dare nuove opportunità  ad amministrazioni locali in transizione, tra globalizzazione e deficit della democrazia rappresentativa.

  1. Z. Bauman”Una nuova condizione umana”Vita e Pensiero, 2003
  2. A. Accornero”Era il secolo del lavoro”Il Mulino, 1997
  3. L. Sandercock”Verso Cosmopolis”Dedalo 2004
  4. R.Inglehart, M.Basanez, A.Moreno”Human Values and Beliefs: A Cross-Cultural Sourcebook”. University of Michigan Press, 1998 citato in R.Boudon “Declino della morale? Declino dei valori?” Il Mulino 2003
  5. A. Gorz”L’immateriale”, Bollati Boringhieri, 2003
  6. E. Reyneri”Sociologia del mercato del lavoro”Il Mulino 1996
  7. A.L.Zanatta”Le nuove famiglie”Il Mulino 2003
  8. Z. Bauman”Amore liquido”Laterza, 2004
  9. R.Putnam”Capitale sociale e individualismo”Il Mulino 2004
  10. V. Pazè”Il comunitarismo”Laterza, 2003
  11. Si vedano, tra gli altri, ANCI-SWG “Italia 2004, un Paese allo specchio” www.anci.it/italia2004.pdf e i risultati del sondaggio di opinione “Servizi, regole, controllo: quale ruolo per la PA” a cura di IPSOS ForumPA pubblicata lo scorso 10 febbraio sulla newsletter “Forum PA net”; e anche il sondaggio “I cittadini e le istituzioni in Italia” Demos & PI la Repubblica, dicembre 2003
  12. C.Crouch”Postdemocrazia”Laterza, 2003
  13. L. Bobbio (a cura di)”A più voci”Edizioni scientifiche italiane, 2004
  14. R.Catanzaro, F.Piselli, F.Ramella, C.Trigilia “Comuni nuovi”Il Mulino, 2002
  15. F. Governa “Temi e problemi del governo e della governance. Una lettura ragionata di alcuni approcci” in IPL “Governo e governance: reti e modalità  di cooperazione nel territorio regionale”F.Angeli, 2004
  16. Y.Meny-Y.Surel”Populismo e democrazia” Il Mulino 2001
  17. R.Catanzaro, F.Piselli, F.Ramella, C.Trigila, Op. Citata.
  18. D. Della Porta”Il Governo locale”Il Mulino, 1999
  19. M. Bonaretti,”Costruire relazioni per governare il cambiamento”, Forum P.A. Net n.100, 23 settembre 2003
  20. F.Cafaggi,”Modelli di governo, riforma dello stato sociale e ruolo del terzo settore”. Il Mulino, 2002
  21. B.Dente”Governare la frammentazione. Stato Regioni ed Enti Locali in Italia.”Il Mulino

Gli incarichi di progettazione dopo la Merloni

In questo momento storico i professionisti italiani devono confrontarsi e misurarsi con i cambiamenti imposti dalla legislazione europea con il rischio, che l’attività  professionale subisca un’equiparazione, ai fini della concorrenza, ad una qualsiasi attività  d’impresa. Una sfida non facile, anche perché attualmente la maggior parte degli studi professionali italiani non è ancora organizzata e strutturata per competere con i grandi studi europei in un sistema di libera concorrenza. La riforma universitaria da un lato, con l’introduzione delle cosiddette “lauree brevi” e l’istituzione della figura professionale junior, e dall’altro la riforma delle professioni, cui si lega quella degli Ordini, non rappresentano per il momento un quadro di riferimento certo per il mondo professionale, almeno fino al momento in cui non vi sarà  una chiara legislazione che contempli e coordini i mutamenti in atto. Il dibattito a livello europeo, cui l’Italia sta fornendo un deciso apporto grazie anche al notevole contributo oferto dal Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori, ruota attorno al riconoscimento delle qualifiche professionali e quindi al riconoscimento delle professioni intellettuali distinte dalle altre. L’esigenza di individuare la natura e il ruolo da assegnare alle professioni e alle loro Organizzazioni, pubbliche e private, a garanzia del cittadino e a tutela degli interessi generali e collettivi connessi con l’esercizio delle professioni intellettuali, il carattere transnazionale dei mercati, impone il conseguimento in tempi ravvicinati di livelli e di standard di innovazione dell’intero sistema del settore. Tale confusa situazione si riflette negativamente, nello specifico, anche nel sistema dell’afdamento di incarichi, che dopo la Merloni 1 (art. 17) ha visto afermarsi il principio del lavoro intellettuale della progettazione come mera prestazione di servizio nel Codice dei Contratti 2 (art. 91). Nel Codice dei Contratti infatti, per gli afdamenti sotto la soglia dei 100 mila euro, i professionisti assurgono al ruolo di “(!) operatori economici da consultare sulla base di informazioni riguardantilecaratteristichediqualificazioneeconomico finanziaria e tecnico organizzativa desunte dal mercato (!)” e vengono “(!) invitati a presentare le oferte oggetto della negoziazione, con lettera contenente gli elementi essenziali della prestazione richiesta (!). La stazione appaltante sceglie l’operatore economico cheha oferto lecondizionipiùvantaggiose, secondo il criterio del prezzo più basso o

dell’ofertaeconomicamentepiùvantaggiosa(!)” 3 .. La direttiva europea 36/05 approvata dal parlamento europeo nel giugno 2005, riconosce la peculiarità  delle professioni intellettuali nei confronti delle attività  di servizi, definendo in modo specifico la “professione intellettuale” di “interesse generale” come attività  il cui accesso ed eserciziosonosubordinatiinforzadinormelegislative, regolamentari, o amministrative dei singoli Stati membri,alpossessodideterminatirequisitiformativi ed al superamento di una valutazione positiva degli stessi 4. La legislazione italiana tuttavia, nel recepire la legislazione europea non sembra aver riconosciuto tale principio, prova ne sia la parte del provvedimento legislativo del Ministro Bersani riguardante “l’abrogazione delle disposizioni legislative/regolamentarichestabilisconotarifeobbligatoriefisseominimeovveroildivietodipattuirecompensi parametrati al raggiungimento degli obiettivi perseguiti ” 5. La libera concorrenza è dunque ritenuta una garanzia per l’utente-consumatore (non più cittadino) perché gli consente di acquisire la possibilità  di scelta del professionista attraverso la comparazionedelleprestazioniofertesulmercatoper quel tipo di intervento 6. 87 poteri forti, poteri deboli Nel sistema previgente erano i minimi tarifari, sottoforma di decoro della professione, a costituire la garanzia per il cittadino-utente, in quello attuale è l’esatto contrario e cioè le tarife massime, queste ultime, infatti, sono fatte salve dalla legge proprio in ragione del fatto che costituiscono una “via generale di tutela degli utenti” 7. Non risultano tuttavia abrogate le tarife professionali stabilite dalla legge 143/1949 e dal DM del 2001 per le opere pubbliche. Ciò è evidente non solo dal tenore delle disposizioni legislative, ma dal fatto che le medesime prescrivono che ” il giudice provvede alla liquidazione delle spese di giudizioedeicompensiprofessionali,incasodiliquidazionegiudizialeedigratuitopatrocinio,sullabase della tarifa professionale”e che” nelle procedure ad evidenzapubblica,lestazioniappaltantipossonoutilizzareletarife,ovemotivatamenteritenuteadeguate,qualecriteriobasediriferimentoperladeterminazione dei compensi per attività  professionali” 8. Le questioni tarifarie non mancano di generare interrogativi sia per quanto concerne la portata che la comprensione del provvedimento legislativo. Sicuramente non condivisibile è il metodo che ha usato il Governo nell’afrontare le tematiche incidenti sulle professioni intellettuali ricorrendo alla legislatura d’urgenza, qual è il decreto legge, senza dialogo e concertazione con le categorie professionali interessate. Tornando al dispositivo introdotto dal Codice dei Contratti in tema di afdamento di incarichi, appare inaccettabile il criterio di selezione del progettista riferito al solo criterio economico, volto evidentemente alla semplificazione delle procedure ed a ridurre i margini di discrezionalità . In particolare il criterio “secondo il prezzo più basso” oltre a non garantire certamente una prestazione migliore, rischia di produrre un’alterazione dei rapporti di corretta libera concorrenza tra professionisti. Il danno dei combinati disposti del Codice dei Contratti, relativo al sistema degli afdamenti, e del Decreto Bersani, con l’eliminazione dei minimi tarifari, è riscontrabile nelle oferte economiche presentate dai professionisti “invitati” ad eseguire opere pubbliche che hanno raggiunto nel Veneto casi limite intorno al settantacinque per cento di ribasso. Lodevole in tal senso appare il tentativo di arginare questo fenomeno, da parte della Regione Veneto che con deliberazione della giunta regionale n. 309 del 13 febbraio 2007 avente ad oggetto “Prime linee guida in materia di afdamento dei servizi tecnici nell’ambito dei lavori pubblici di interesse regionale, alla luce dell’intervenuta emanazione del decreto legge 223/06convertitoconleggen.248/06-c.d.”Decreto Bersani” 9, invita le pubbliche amministrazioni ad applicare il criterio “dell’oferta economicamente più vantaggiosa” in alternativa al criterio del “prezzo più basso”. Si preferisce, per non creare ulteriore confusione, non entrare nel merito della questione del riparto di competenze tra legislazione statale e regionale in materia, e dell’impatto del Codice dei contratti sulla previgente legislazione regionale, così come della questione di legittimità  del Codice dei Contratti sollevata dalla Regione Veneto. Vale tuttavia la pena ricordare ai colleghi professionisti che ai sensi dell’art. 2233, primo comma, del Codice Civile le parti sono tenute a definire il loro compenso in modo adeguato all’importanza dell’opera e al decoro della professione, e che quanto stabilito nelle tarife costituisce primario termine di riferimento per apprezzare l’adeguatezza del compenso. Il mancato rispetto dei criteri posti dall’art. 2233, primo comma, del Codice Civile per la determinazione del compenso professionale, può assumere rilevanza in sede disciplinare. Per contro le stazioni appaltanti dovrebbero assumersi l’onere di valutare e spiegare le ragioni per cui le tarife costituiscono il riferimento più adeguato per la procedura di appalto. Si tratta di un onere, che può essere considerato qualeespressionediunpiùampiodovere,chegrava sulla stazione appaltante in attuazione dell’art. 97 della Costituzione, di adottare i criteri e i parametri più adeguati con riferimento alla proceduta posta in essere, anche in considerazione del fatto che il principio di adeguatezza trova espressione nell’art. 2233 del Codice Civile, e pertanto è da ritenersi che lo stesso abbia valenza di ordine generale, per cui deve tassativamente informare lad eterminazione dei compensi professionali 10. E’ inoltre doveroso precisare come l’obiettivo debba essere il perseguimento della “qualità  delle prestazioni professionali” poiché una “progettazione di qualità ” è indiscutibilmente il cardine di ogni lavoro pubblico 11. Ma la progettazione di qualità  ha un costo, che non può essere ridotto oltre determinati limiti che, nel caso di ricorso a formali procedure di gara, si traducono nel concetto di “congruità  dell’oferta” la cui verifica diventa una condizione irrinunciabile. In tal senso è necessario richiamare quanto stabilito da una sentenza della Corte Europea di Giustizia il 5 dicembre 2006 (causa C 94/04 C 202/04), dove il Giudice comunitario ha, fra l’altro, avuto modo di afermare come la Tarifa possa consentire di evitare che i professionisti ” (!) siano indotti a svolgere una concorrenza che può tradursi nell’oferta di prestazioni al ribasso, con il rischio di peggioramento della qualità  dei servizi forniti” 12. Il rilancio della qualità  architettonica nel nostro Paese è un obiettivo che il Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori sta portando avanti con impegno, in particolare promuovendo il tema dei “concorsi di progettazione” come elemento democratico per riavviare il confronto ed il dibattito sull’architettura e la valorizzazione dei caratteri del territorio. A livello nazionale si è ritenuto doveroso assumere una precisa posizione relativamente alla procedura concorsuale per promuoverla e sostenerla sia nel caso di esecuzione delle opere pubbliche sia in caso di esecuzione di opere private di particolare rilevanza. Il concorso produce vantaggi evidenti, quali: migliorqualità dell’opera,maggiorqualità nellaprogettazione,possibilità diconfrontonellavalutazione, maggior trasparenza negli incarichi, più soluzioni in minor tempo, sostegno ai giovani architetti, sensibilizzazione della cultura architettonica 13. Risulta opportuno precisare che l’obiettivo del concorso di progettazione è l’afdamento dell’incarico per una progettazione definitiva ed esecutiva al vincitore, mentre per il concorso di idee di norma non è previsto incarico. Se l’Ente banditore intende utilizzare in tutto o in parte l’ “idea” del vincitore o di altro concorrente, questo può essere coinvolto nell’elaborazione progettuale successiva oppure adeguatamente compensato, con tutela della proprietà  intellettuale. Innovativo in materia di concorsi di idee e di progettazione fu il disegno di legge presentato dall’allora Ministro per i Beni e le Attività  Culturali Giovanna Melandri, recante disposizioni in materia di”promozione della cultura architettonica e urbanistica” 14, ripreso dal successivo Ministro Giuliano Urbani, e mai giunto a definitiva approvazione. Significativo risulta il ruolo che la proposta legislativa tendeva a dare al concorso di idee e di progettazione quale strumento più idoneo a garantire la più ampia partecipazione incentivando e promuovendo la produzione architettonica e urbanistica di qualità  riconoscendo il ruolo del progetto e della professionalità , nell’ottica “di riqualificare nel nostro Paese l’architettura e l’urbanistica contemporanea”. Garantire la “qualità  della prestazione”, limitare l’effetto negativo degli eccessivi ribassi nelle gare di progettazione e riaprire il mercato dei lavori pubblici ai giovani progettisti sono tra i principali obiettivi che il Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori si è posto nel confronto con il Governo per la stesura del Regolamento di attuazione del Codice dei Contratti, approvato a fine anno dal Consiglio dei ministri ed in attesa di terminare l’iter procedurale per la sua entrata in vigore. Sembrerebbero infatti recepiti nella stesura definitiva del Regolamento gli emendamenti del CNAPPC, tendenti a introdurre: una più efficienteprassideimetodiedeicriteridisvolgimento del concorso di idee e di progettazione, cercando inoltre di favorire i giovani laddove si prevede una valutazione prioritaria per la presenza tra i firmatari dei progetti di almeno un professionista con meno di cinque anni di iscrizione al relativo albo; la limitazione degli eccessivi ribassi nelle gare di progettazione, quando all’attribuzione del punteggio dell’elemento prezzo, nell’ambito della applicazione del criterio dell’oferta economicamente più vantaggiosa, il rapporto non dovrà  più riferirsi al massimo ribasso, bensì a quello medio cioè alla media aritmetica dei ribassi oferti; il recepimento della Circolare del ministero delle Infrastrutture del novembre 2007 relativamente ai compensi professionali; una maggior valutazione dei fattori ponderali relativi alla qualità  ed al pregio tecnico ed alle caratteristiche estetiche, funzionali ed ambientali nell’appalto integrato; il dimezzamento dei limiti di fatturato globale e specifico tra i requisiti che le stazioni appaltanti chiedono ai professionisti per partecipare alle gare; la possibilità  di menzionare tra i titoli anche eventuali menzioni ottenute; l’apertura anche ai professionisti dell’attività  di verifica e validazione dei progetti 15.

  1. Legge 11 febbraio 1994, n. 109 :”Legge quadro in materia di lavori pubblici”.
  2. Decreto legislativo n. 163 del 12 aprile 2006:”Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture” approvato ed aggiornato con modifiche dal D.L 12 maggio 2006, n.173, dal Decreto legislativo 26 gennaio 2007 n.6 e dal Decreto legislativo 31.07.2007 n. 113.
  3. Comma 6 dell’art. 57. “Procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara” del decreto legislativo n. 163 del 12 aprile 2006.
  4. Direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali.
  5. Decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248.
  6. Tratto da: “Le tarife professionali dopo la c.d. liberalizzazione Bersani” Romolo Balasso presidente Centro Studi Tecnojus (Vicenza).
  7. Primo periodo del comma 2 dell’art.2 della legge 4 agosto 2006, n. 248.
  8. Comma 2 dell’art. 2 della legge 4 agosto 2006, n. 248.
  9. Deliberazione della Giunta regionale n. 309 del 13 febbraio 2007 “Prime linee guida in materia di afdamento dei servizi tecnici nell’ambito dei lavori pubblici di interesse regionale, alla luce dell’intervenuta emanazione del decreto legge 223/2006 – convertito con legge n. 248/2006 – cd.”Decreto Bersani”.
  10. Tratto da:”Regime dei compensi professionali a seguito dell’entrata in vigore del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, così come convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248/2006″ Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori – Determinazione: nr. 2/2006.
  11. Deliberazione della Giunta regionale n. 309 del 13 febbraio 2007 “Prime linee guida in materia di afdamento dei servizi tecnici nell’ambito dei lavori pubblici di interesse regionale, alla luce dell’intervenuta emanazione del decreto legge 223/2006 – convertito con legge n. 248/2006 – cd.”Decreto Bersani”.
  12. Tratto da:”Regime dei compensi professionali a seguito dell’entrata in vigore del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, così come convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248/2006″ Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori – Determinazione: nr. 2/2006.
  13. Tratto da: “Decalogo per la difusione coordinata dei concorsi di architettura” Assemblea dei Presidenti degli Ordini Architetti d’Italia (Approvato nella seduta del 28 gennaio 2000 a Merano).
  14. Disegno di legge del Ministro per i beni e le attività  culturali Giovanna Melandri, recante disposizioni in materia di “promozione della cultura architettonica e urbanistica”.
  15. Tratto da: “il Giornale dell’Architettura” n.59 febbraio 2008 pag. 5 archiworld network “I lavori pubblici e il nuovo regolamento”.

Da mezze maniche a professional

Secondo i dati della Ragioneria generale dello Stato i dipendenti pubblici nel 2006 erano 3.391.003, con un aumento di 21.207 unità  rispetto al 2005 (più 0,6 %). Il costo del lavoro ha raggiunto quota 162,7 miliardi di euro, con una retribuzione media pro-capite di 31.478 euro, e un aumento secco del 9,3 % rispetto ai dodici mesi precedenti. Infine, un dato sull’assenteismo: 22,7 giorni all’anno, sensibilmente più alto rispetto a quello dei dipendenti privati. Fin qui le cifre che, depurate degli accenti scandalistici e dei casi patologici, denotano comunque l’attenzione dell’opinione pubblica per la produttività  della pubblica amministrazione. Un fatto positivo, perché dovrebbe essere la spia di una consapevolezza che l’efficienza della Pa determina in larga misura l’efficienza dell’intero sistema Italia. E che dovrebbe abituare a guardare non tanto al costo in sé del sistema pubblico, che non appare molto più elevato di quello di altri Paesi occidentali, quanto al rendimento, ovvero al rapporto tra spesa e risultati conseguiti. Occorre allora interrogarsi, al di là  dello stereotipo sui nullafacenti, se la bassa produttività  della Pa non debba e possa essere inquadrata in un problema più generale, che riguarda la produttività  del Paese. Secondo i dati Ocse, l’Italia è l’unico Paese che nel periodo 2001-2006 ha fatto segnare un arretramento della produttività : meno 0,6 %. Si allarga la forbice con i partner occidentali (la Spagna è a più 2,5 %), e il fenomeno colpisce l’industria (meno 0,4 %), come l’intermediazione finanziaria (meno 1,8%), salvando solo parzialmente i servizi (più 0,2 %). Sembra dunque che il deficit di produttività  sia una costante che penalizza l’intero sistema Paese. Un fenomeno forse legato ai ritardi nell’informatizzazione, nell’adozione del paradigma della rivoluzione tecnologica simboleggiata da Internet. Ma sicuramente un ritardo che non può non ripercuotersi anche sulla Pa, che in questo “habitat” è immersa. Inquadrate le cause, occorre dunque interrogarsi sui rimedi. E’ dubbio che le severissime circolari del ministro di turno ultima quella del titolare della Funzione Pubblica, Luigi Nicolais possano ottenere risultati più efficaci delle ben note grida manzoniane. E’ giusto richiamare la dirigenza alle proprie responsabilità  nel contrastare l’assenteismo, lo “scarso rendimento”, l’ignavia, applicando regole e sanzioni già  previste. Ma forse occorrerebbe chiedersi perché ciò non venga fatto in modo routinario. C’è sicuramente un problema “ambientale”, legato da un lato alla co-gestione sindacale, dall’altro alle implicazioni politiche di una riforma del pubblico impiego, in cui sono stanziate ampie clientele partitiche. Ma c’è anche la necessità  di riformulare uno stile direzionale e gestionale che non può prescindere dal prendere atto della diversificazione della figura del civil servant. Anche nella formazione al ruolo di funzionario pubblico, l’Italia sconta ritardi e occasioni perdute. Non esiste, di fatto, una istituzione paragonabile all’Ena francese, in grado di formare il personale destinato ai più alti ruoli amministrativi, instillando uno “spirito di corpo” che nasca dalla specializzazione e dalla competenza, e non dal coltivare il privilegio. Così l’alta burocrazia italiana rischia di non avere né l’impronta meritocratica tipica nella realtà  francese, né lo stimolo alla rotazione e allo scambio di ruoli con il sistema privato, che è una caratteristica anglosassone, anzi segnatamente Usa, in grado di rimuovere “incrostazioni” e forme di auto-conservazione che spesso sono il più grande freno a ogni riforma. Oggi nella Pa convivono avvocati e giornalisti, ingegneri e agronomi: costituiscono la componente produttiva di un’organizzazione “professional” che non può essere governata come un esercito di soldatini. Un’organizzazione in cui il knowledge management rappresenta il valore aggiunto più rilevante, spesso trascurato e incompreso, e dove il controllo dell’attività  non può far conto sulla standardizzazione dei processi, ma deve puntare su forme più sofisticate, contemperando l’autonomia dei ruoli con le regole della customer satisfaction.

Le quattro facce dell’efficienza nelle amministrazioni locali

Quando si parla di efficienza dell’azione pubblica immediatamente evochiamo nella nostra testa problemi da tecnici, economisti o dirigenti amministrativi se non altro perché per efficienza in genere si richiama “la misura del rapporto fra prodotto e costi di produzione” ovvero noiose tematiche tecnico organizzative ben poco politiche ed ancor meno di interesse sociale. Nel breve articolo che segue non si dimenticherà  il problema tecnico ma si cercherà  di raccordarlo alle sue dimensioni politiche ed istituzionali anche per spiegare perché la ricerca di “efficienza” nella pubblica amministrazione posto che interessi a qualcuno, raramente è solo un problema tecnico. Lungi dal poter e voler essere esaustivi, l’analisi minima del difficile rapporto tra efficienza e pubblica amministrazione locale si svilupperà  su quattro dimensioni chiave passando progressivamente da una dimensione solo tecnica ad una dimensione prevalentemente politica – istituzionale. La storia del rapporto tra efficienza e pubblica amministrazione italiana è piuttosto recente ed insorge quando la necessità  di governare e ridurre il debito pubblico della nazione diventa imperativo europeo a cui non ci si può sottrarre, quando le amministrazioni locali da eterodirette diventano progressivamente autonome nel reperimento delle risorse 1, quando infine insorgono principi e norme che regolamentano puntualmente le responsabilità  civili e penali nell’uso delle risorse economiche pubbliche 2. Prima degli anni 80 di fatto prevaleva il principio dell’irresponsabilità  politica ed amministrativa sull’efficienza nell’uso dei soldi ed in generale delle risorse dei cittadini, prova ne è che solo a partire dall’ultimo decennio del secolo scorso le amministrazioni locali e nazionali hanno cominciato a porsi il problema del “controllo” ovvero si sono chieste se erano in grado ed avevano la competenza per “gestire” e per “controllare la gestione” in termini non solo di efficacia dell’azione pubblica (grado di raggiungimento dei risultati auspicati) ma anche in termini di efficienza operativa (rapporto tra risultati conseguiti e risorse necessarie per conseguirli). Gli anni ‘90 sono anni d’oro per gli esperti ed i consulenti di controllo di gestione, chiamati in massa ad insegnare ed a costruire complesse strutture informative e ad implementare sistemi di monitoraggio e valutazione della spesa pubblica in termini di risultato ed in termini di efficienza gestionale. A conti fatti questa stagione ha risolto più che altro l’interesse politico di un adattamento isomorfico ad un mito sociale imperante (buon governo uguale controllo di gestione) che alla necessità  di sviluppare efficaci sistemi di controllo e valutazione nell’uso delle risorse pubbliche locali. Gli ostacoli all’introduzione ed a un utilizzo reale nei processi decisionali pubblici di controlli di efficienza peraltro non sono pochi. Anzitutto ha giocato e gioca tuttora un ruolo disincentivante l’alto costo che questi sistemi comportano soprattutto in termini di investimento iniziale e soprattutto se rapportati hai risultati che sono in grado di produrre nei primi anni di vita. A fronte di costi di avvio rilevanti sono stati non pochi i sindaci ed i presidenti di enti pubblici perplessi di fronte ad informazioni che forse prima mancavano ma che certamente una volta acquisiti nulla aggiungevano al processo decisionale tecnico politico. A titolo di esempio: sapere che un pasto della mensa dell’asilo costa 10 o 15 euro quale indicazione ofre? se non esistono prezzi standard sul mercato (con conseguente definizione univoca di uno standard di prestazione) o non esiste la possibilità  di analizzarne il costo nell’ambito di una sequenza temporale sufficientemente significativa o ancora senza la possibilità  di analizzarlo rispetto ad analoghe prestazioni in contesti simili? In secondo luogo quale vantaggio si può trarre dall’acquisire informazioni sul rapporto costi/ benefici se poi non si può intervenire sui fattori di produzione perché l’organizzazione è data e non è modificabile se non nel lungo periodo, oppure ancora perché è difficile ricorrere a scelte di make or buy in quanto nella realtà  del territorio non esiste un vero mercato di fornitori privati di servizi pubblici? Non è un caso che solo nelle grandi amministrazioni pubbliche locali si siano sviluppati sistemi stabili di controllo dell’efficienza interna e solo in queste tali controlli siano utilizzati nell’ambito dei processi decisionali attinenti alla qualità , quantità  e modalità  di erogazione dei servizi pubblici. Nelle altre amministrazioni locali, ovvero nella stragrande maggioranza dei casi e del territorio3 il presidio dell’efficienza più che attraverso lo sviluppo di sistemi di controllo si sta realizzando attraverso processi di aggregazione ed unificazione dei servizi dando per “scontata” l’insostenibilità  economica di gestire con efficienza (ed efficacia) i servizi pubblici locali da parte della maggior parte dei comuni italiani date le loro ridotte o ridottissime dimensioni. Una seconda dimensione non irrilevante riguardo al concetto di efficienza nei servizi pubblici locali attiene al difficile rapporto tra pubblica amministrazione ed i sempre più frequenti appaltatori dei servizi pubblici. Le teorie economiche relative alle scelte di make or buy individuano numerosi parametri oggettivi di valutazione razionale in merito alla decisione di “fare” o “appaltare” un servizio od una attività  pubblica ad un attore terzo (tramite mercato o società  partecipata). Tra tutte le regole quella che appare più significativa è relativa alla necessità  di poter successivamente controllare ciò che si esternalizza ovvero ciò che non si gestirà  più direttamente tramite gerarchia e che si governerà  solo tramite le regole del mercato assistite da un contratto. In pratica estremizzando ciò che dicono i modelli di analisi, si esternalizza solo ciò che si conosce bene e che quindi si potrà  controllare altrettanto bene. Al contrario sono tuttora piuttosto rari i processi di esternalizzazione di servizi ed attività  pubbliche che rispettino questa regola aurea, con il risultato che più che di appalti sarebbe opportuno parlare di privatizzazioni di fatto, tanto elevata è la non capacità  ed il disinteresse della pubblica amministrazione appaltante a controllare e presidiare non solo l’efficacia ma anche l’efficienza dell’appaltatore ovvero i costi che la comunità  dovrà  sostenere per i servizi appaltati. Una terza dimensione che ruota sempre più attorno al problema dell’efficienza nei servizi pubblici locali attiene ai suoi confini. La domanda chiave che sempre più ci si pone è se l’azione pubblica deve misurarsi solo in termini di efcienza interna o invece in termini di efficienza tout court compresi i costi, gli oneri amministrativi e sociali che le attività  di servizio e soprattutto le attività  di regolazione della pubblica amministrazione comportano per le comunità  locali. Un esempio per tutti: non c’è dubbio che l’emanazione di un regolamento sul commercio su aree pubbliche o inerente materie di urbanistica pongano pochi problemi di misura di efcienza interna all’ente che li emana; la domanda però è: a fronte di un obiettivo di regolazione qualunque esso sia, sono noti i costi che gli attori economici e sociali privati dovranno sostenere per attenersi ad esso? Ovvero tra obiettivi della regolazione e costi che questa comporta per la società  si sono fatte analisi di efficienza? La risposta è scontata: non abbiamo nelle strutture pubbliche nessun know how e nessuna tecnostruttura delegata a misurare ex ante (e pure ex post) gli oneri amministrativi che le attività  di governo e regolazione pubblica comportano per le comunità  locali. Quel che peggio è che questa dimensione di “costo” ancora oggi oltre a non essere valutata, raramente viene considerata come tale. Molte politiche ambientali, urbanistiche e di regolazione delle attività  economiche fondano parte dei loro fallimenti nell’insostenibilità  economica e quindi nella profonde inefficienze che queste comportano per i cittadini. Infine, negli ultimi anni è insorto un ulteriore problema di efficienza nelle pubbliche amministrazioni locali legato ai costi delle decisioni. La frammentazione e concorrenza delle istituzioni pubbliche sulle stesse problematiche, le complesse procedure sequenziali verticali ed orizzontali di pareri, nulla osta, autorizzazioni ecc. unite a processi di inclusione nei processi decisionali pubblici delle comunità  locali o meglio delle associazioni ed organizzazioni di rappresentanza di queste, forse hanno mostrato di essere in grado di produrre soluzioni più condivise ma contestualmente hanno messo in luce uno spropositato aumento di costi decisionali (in termini di impegno e di tempi) con frequenti rischi di paralisi nello stesso processo di scelta. La gestione della frammentazione istituzionale e sociale non solo ha reso estremamente più complessi i processi decisionali, ma ne ha aumentato i costi e soprattutto ne ha ridotto l’efficienza. Su questo versante però gli enti locali non hanno reali poteri di azione, di semplificazione e di governo del non semplice rapporto fra legittimità /coinvolgimento/trasparenza della scelta pubblica ed efficacia ed efficienza della stessa. Su questo versante piuttosto mai come ora abbiamo bisogno dell’intervento dello Stato.

  1. A titolo di esempio, nel corso degli ultimi venti anni la percentuale dei trasferimenti statali ai comuni è passata da una media superiore all’80% all’attuale media inferiore al 10%.
  2. Se il testo unico della legge comunale e provinciale del 1934 chiariva bene vincoli e responsabilità  nell’uso delle risorse economiche, di fatto solo a partire dagli anni 80 la responsabilità  civile e penale degli apparati politici ed amministrativi degli enti pubblici locali diventa effettiva.
  3. Da fonte ANCI, degli ottomila e passa comuni italiani quasi il 92% non supera i 15.000 abitanti e di conseguenza con difficoltà  hanno strutture interne, competenze e risorse sufficienti per elaborare autonomi sistemi di controllo della spesa pubblica. In termini di popolazione questi comuni rappresentano 24.000 milioni di abitanti.

Far conto sulle Province o liquidarle?

Il 13 marzo si è celebrato a Palazzo Madama, con la partecipazione del Presidente del Senato Franco Marini, il centenario dell’UPI, Unione delle Province Italiane. Sono intervenuti oltre allo stesso Marini, il presidente emerito della Corte Costituzionale Piero Alberto Capotosti, il professor Vincenzo Cerulli Irelli, Giuliano Amato nella sua qualità  di Ministro dell’Interno e Fabio Melilli, Presidente della Provincia di Rieti e dell’UPI. Cosa è stato detto? Ovviamente che le Province vanno salvaguardate dalla furia di chi vorrebbe abolirle. La notizia, dunque, non è questa: che senso avrebbe avuto una celebrazione in Senato se l’occasione si fosse risolta nell’annuncio di un proposito diverso da quello della difesa della ragion d’essere delle Province? Meritevole di nota risulta il modo con il quale sia Marini che Amato hanno difeso la causa delle Province: senza retorica e con qualche riferimento a problemi veri.

Leggiamo alcuni passi dell’intervento di Franco Marini.

“La nascita di nuove Province … è da stigmatizzare e da respingere con decisione. Al contrario, invece, sonoconvintocheleProvince,tuttequellechehanno realmenteun’identità storicaelocale,debbanoessere mantenute e valorizzate… Le Province possono davvero diventare interlocutori principali delle Regioni e dei Comuni per la programmazione, il coordinamento, l’organizzazione di reti di servizi e di funzioni che, per loro natura, richiedono ambiti e assetti sovracomunali. Un ruolo, cioè, di governo di sistemi territoriali complessi e di ampie dimensioni a cui afdare il governo di comunità  locali ampie e, al contempo, il compito di sviluppare sistemi infrastrutturaliperpromuoverecrescitaebenessere.

Il pilastro del nuovo disegno organizzativo dovrà  seguire una logica di vera semplificazione e di efficienza istituzionale ed amministrativa. Alcuni punti mi sembrano essenziali:

  • abolire le Province lì dove sono previste le Città  metropolitane;
  • la semplificazione dei tanti uffici periferici dello Stato deve seguire parametri di efficienzae non la mera distribuzione provinciale;
  • bisogna sfoltire drasticamente la pletora dei vari enti interme di settori tali che oggi si frappongono in modo disorganico fra Province e Comuni;
  • bisogna favorire, con incentivazioni efficaci, le Unioni fra piccoli Comuni;
  • si deve procedere ad una compiuta definizione e razionalizzazione delle funzioni provinciali e comunali secondo i principi di sussidiarietà , di adeguatezza e di diferenziazione”.

Giuliano Amato, invece, è stato ancor più “severo” e diretto. “La Provincia deve dimostrare di saper gestire la titolarità  delle sue funzioni perchè in democrazia non è consentito a nessuna funzione di rimanere “presunta”, scritta solo sulla carta; una realtà  che si giustifica con una funzione deve dimostrare di svolgerlaquestafunzione,diversamente vienemeno la sua legittimazione ad esistere….. NonstorimproverandoinmodospecificoleProvince, mi riferisco ad una condizione generale… Per avere un’idea, basta leggere le ordinanze della protezione civile e qui Amato si è riferito al ruolo degli enti locali nella gestione della crisi rifiuti in Campania -sembrachetuttosisiafermatolasciando ogni decisione al commissario straordinario e al presidente del Consiglio…. Nessun Comune vuole discariche per il Comune vicino. La Provincia deve rappresentareunavisioned’insiemeenonilmegafono di questo o quel Comune… Proprio l’assunzione di responsabilità  e di decisioni talvolta impopolari tra i sindaci, può dimostrare la necessità  dell’istituzione Provincia. ….. C’è, infine, una dimensione minima 77 poteri forti, poteri deboli al di sotto della quale la Provincia è inutile …. se la Provincia risulta più minuscola degli enti intermedi diareavastachedovrebbeassorbire,aquelpuntonon è più in grado di far pesare le sue ragioni. Ciascuno – ha avvertito ancora Amato – può essere autore del suo decadimento”. I due interventi, certamente “amichevoli” nei confronti del sistema delle Province, non si mostrano comunque “rassicuranti” nei loro confronti. Ambedue, infatti, sottolineano la irrinunciabilità  e l’urgenza di alcune riforme radicali. Amato si spinge oltre e richiama all’ordine le Province: o fate quello che ci si aspetta che voi facciate o vi seppellirete da sole! Già , ma cosa devono fare le Province? Se il dibattito sul ruolo delle Province si svolgesse non più o non solo sulla base di “categorie a priori e generali” ma procedesse a partire da un’analisi dalle funzioni effettivamente svolte tra quelle attribuite alle Province (politiche del lavoro, formazione professionale, ambiente, istruzione, viabilità , assistenza ai piccoli Comuni, etc..); se quest’analisi cercasse di rendicontare costi e benefici dell’azione amministrativa svolta dalla Province; se si misurasse anche il “gradiente” politico di questa azione e, cioè, la componente delle scelte amministrative non riconducibile a sole variabili tecniche, ma a vere e proprie scelte politiche; se si facesse questo, se l’UPI fosse, oltre che il sindacato delle Province anche la vetrina di quello che effettivamente le Province fanno (o non fanno), ecco che il dibattito sarebbe avviato su un terreno meno ideologico e pregiudiziale. E più praticabile per una difesa della causa delle Province. Un esempio di quello che sono e potrebbero essere le Province è oferto da un processo amministrativo in atto: la costituzione dei CST, Centri di Servizio Territoriali, cioè a dire forme associative intercomunali di “area vasta” (almeno 100.000 abitanti) finalizzate alla gestione delle tecnologie informatiche e dei sistemi informativi per i Comuni di piccole e medie dimensioni. L’intervento è coordinato dalle Regioni e, a livello di governo, dal CNIPA, Centro nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione. Anche in questo caso si è corso il rischio di favorire la costituzione di nuove forme di aggregazioni intercomunali intermedi “a prescindere” dall’esistenza della Provincia. Il CNIPA, tuttavia, dopo una incertezza iniziale, ha decisamente mostrato di vedere con favore un ruolo rilevante delle Province. E i fatti gli han dato ragione, almeno sino ad ora: in molti caso, la Provincia si è rivelata il “contenitore” verso il quale i piccoli Comuni sono naturalmente confluiti per consolidare e dare una forma sostenibile alla loro volontà  di aggregarsi.

Il progetto CST, infatti, si è da subito rivelato come troppo impegnativo per poter essere sostenuto dalla sola volontà  associativa di Enti caratterizzati da piccole dimensioni, dalle capacità  organizzative troppo limitate, e dall’oggettiva difficoltà  nella “tessitura” di relazioni interistituzionali (non dobbiamo dimenticare che le Unioni dei Comuni, l’espressione di punta dell’associazionismo volontario tra piccoli Comuni, riescono a raggiungere una dimensione demografica media di 14.000 abitanti!). Il grafico che precede illustra il livello di partecipazione delle Province all’iniziativa CST, pur senza fornire indicazioni in ordine alla “qualità ” della partecipazione e al “valore aggiunto” che le Province ipotizzano di apportare. Altro dato meritevole di analisi riguarda le risposte date da 1414 Comuni, di piccole e medie dimensioni, distribuiti sull’intero territorio nazionale e coinvolti nella realizzazione dei CST, alla domanda:” Con quale Ente sono state avviate collaborazioni per conseguire obiettivi di innovazione tecnologica e organizzativa?” Le risposte sintetizzate nel successivo grafico forniscono un’idea sul “posizionamento” delle Province sull’intera scena nazionale rispetto agli altri partners dei piccoli Comuni. Il consenso (mediamente buono) dato alle Province è il risultato di una media alimentata da un consenso molto alto in alcune regioni, ed un consenso inferiore, a volte sensibilmente inferiore, in altre regioni. Possiamo così concludere: le Province sono una realtà  caratterizzate, forse, da efficienza e credibilità  variabili. Ripensare e riqualificare il ruolo delle Province significa ripensarne il ruolo all’interno di molti contesti regionali. Questa partita non è alla portata delle singole Province “deboli”, anche perché non di rado la debolezza delle Province si aggiunge e completa, per così dire, la debolezza delle Regioni di referimento. Bisogna, dunque, uscire dalle generalizzazioni e afrontare il problema della diversità  di “senso” tra le singole Province.