I paesaggi fluviali dell’Emilia Romagna

Caratterizzazione morfologica dell’ambiente fluviale

Il primo problema è quello di definire quali corsi d’acqua debbano essere considerati principali. Le definizioni idraulica, legata al regime stagionale, e geografica (denominazioni storiche, locali) che considera determinanti le lunghezze delle aste fluviali, ci sono parse insufficienti o scarsamente significative.

Si è così preferito assumere un criterio morfologico assegnando il valore di principale ai corsi d’acqua dotati delle seguenti caratteristiche:

a)   bacino idrografico montano e collinare (cioè chiuso sull’alta pianura) avente parte dell’imbrifero corrispondente con lo spartiacque Tirreno-Adriatico;

b)   fondovalle cartografabile alla scala 1:100.000 continuo.

La definizione della o delle aste principali entro il bacino idrografico è univocamente stabilita dalla presenza del fondovalle.

Ove questo non sia più riconoscibile come sistema di forme e depositi fluviali attuali ed antichi cartografabili alla scala 1:100.000, l’asta principale è ancora identificabile come quel corso d’acqua dotato di acclività  più modesta e posto a quote medie relative minori rispetto agli influenti laterali, fino alla zona di inizio del cosiddetto ‘imbrifero’, dalla quale viene distinta definendola convenzionalmente ‘tronco non classificato’. Nella zona dell’imbrifero è progressivamente sempre più difficile definire univocamente il corso d’acqua principale. Qui può essere utilizzato il criterio di classificazione di Strahler (1958), ma anche questo diviene inutile nella porzione alta dell’imbrifero, ove non è più riconoscibile un canale definibile come principale rispetto ad altri.

Il secondo problema è quello di delimitare l’area da considerare per l’analisi del ‘paesaggio fisico fluviale’. Nell’ambiente montano e collinare essa può ragionevolmente corrispondere al sistema di fondovalle; nell’alta pianura all’alto conoide reinciso dall’asta principale; nella pianura alluvionale e deltizia ancora all’ambito di incisione o a quello delimitato dall’eventuale sistema di arginature fino al loro piede esterno; nel delta all’ambito compreso tra le arginature ed eventualmente alle terre intercluse tra le ramificazioni fluviali (naturali o artificiali) che caratterizzano questo ambiente, fino al limite del sistema costiero (a cordoni o sabbioso).

Anche in quest’ultimo caso (delta) è difficile stabilire quale sia il canale principale, non nel senso della portata o della larghezza ma in senso paesaggistico e morfologico (il delta è l’inverso equivalente-speculare dell’imbrifero).

Questa zonizzazione morfologica appare funzionale agli obiettivi paesaggistici ed ecologici della ricerca. Infatti:

a)    consente un’agile confrontabilità  tra segmenti equivalenti di diverse aste fluviali, agevolandone una sistematizzazione;

b)    è funzionale ad una ripartizione degli ambienti vegetazionali naturali ed artificiali in grandi classi;

c)    è pertinente alle problematiche idrauliche ed antropiche.

La specificazione di caratteristiche interne ad ogni segmento d’asta fluviale rappresenta già  alla scala 1:100.000 il modo di discriminare paesaggi dotati di diverse valenze e/o possibilità  naturali.

Alla luce di queste considerazioni ogni fiume è stato ripartito in più tratti sulla base di diversi fattori, ottenendo una prima suddivisione in:

*    ‘imbrifero‘: l’azione del corso d’acqua è qui prevalentemente erosiva;

*    ‘tronco‘: è caratterizzato dalla presenza della zona di fondovalle e quindi da azioni di erosione e trasporto ma anche dalla deposizione di materiale alluvionale. E’ stata operata una ulteriore suddivisione tra tratti caratterizzati dalla presenza di fondovalle semplice o di fondovalle complesso, a seconda dello sviluppo più o meno esteso della zona terrazzata. Sono stati segnalati i tratti in cui il fondovalle è di tipo confinato, con presenza di gole, forre, ecc. Per maggiore chiarezza, può essere rilevante specificare che si intende per ‘fondovalle’ un sistema di forme e depositi attuali ed antichi, dovuti all’attività  del corso d’acqua, dotati di continuità  ben cartografabile alla scala considerata entro la valle collinare e montana. In sostanza si tratta dell’attuale alveo di pertinenza, dei vari ordini di terrazzi alluvionali e conoidi intravallive conservati e dalla porzione di versante vallivo direttamente influenzata dal corso d’acqua principale;

*    ‘alta pianura – ambiente di conoide‘: è stata individuata la zona in cui i corsi d’acqua, fuoriusciti dalle valli montane, in conseguenza della diminuzione del gradiente topografico depositano i materiali più grossolani costruendo corpi sedimentari di varie dimensioni denominati appunto conoidi;

*    ‘pianura alluvionale‘: è stato individuato il tratto dell’asta fluviale che attraversa questa fascia di pianura che dai limiti esterni delle conoidi pedemontane si estende verso il mare. I corsi d’acqua presentano un pattern prevalentemente meandriforme o rettilineo, anche se non mancano eccezioni, e scorrono generalmente pensili sulla pianura delimitati da argini;

*    ‘pianura deltizia‘: è un’area di pertinenza quasi esclusiva del Po. E’ un sistema deposizionale di transizione ed è caratterizzato da ambienti dove prevalgono i depositi di origine continentale della pianura deltizia interna e degli ambienti sedimentari più marcatamente di transizione della piana deltizia esterna;

*    l’ultima distinzione effettuata riguarda la presenza ed il tipo di arginatura, elementi, come già  sottolineato, estremamente rilevanti per l’ambiente fluviale nell’area di pianura.

Per quanto riguarda la classificazione del tipo di tracciato, ovvero del pattern dei canali d’alveo, sono state distinte le seguenti categorie (Panizza, 1978):

1.      tracciato rettilineo;

2.      tracciato irregolare;

3.      tracciato anastomizzato;

4.      tracciato a meandri.

1. Tracciato rettilineo

E’ raro su lunghe distanze, se non in corsi canalizzati. Generalmente si tratta di tracciati impostati lungo elementi strutturali quali faglie e fratture rettilinee ed in tipi litologici molto coerenti, che impediscono al corso d’acqua di assumere un percorso meno regolare.

2. Tracciato irregolare

Costituisce la maggior parte dei tracciati naturali. Si presenta tortuoso ed irregolarmente sinuoso a causa di discontinuità  litologiche e tettoniche, intreccio con paleoforme del rilievo, variazioni di portata, di copertura vegetale presso le rive, di acclività  del letto, fenomeni di cattura fluviale ed altre ancora. L’estrema varietà  delle cause che portano a tale tipo di tracciato e la sua grande diffusione nel paesaggio fanno sì che una descrizione significativa dal punto di vista della tipizzazione dei paesaggi fluviali sia estremamente difficoltosa.

3. Tracciato anastomizzato

Si osserva generalmente nei corsi d’acqua a fondo mobile della pianura alluvionale e della zona pedemontana. Il letto ordinario è costituito da una fitta rete di letti minori intrecciatisi fra loro e separati da isole e barre. La rete dei canali ha forma e tracciato effimeri, facilmente variabili, il letto ordinario è delimitato vagamente da rive poco nette e poco sicure. Causa di questo tipo di tracciato sembra essere la concomitanza di più fattori quali l’abbassamento di velocità  della corrente, dovuto a diminuzioni di pendenza e/o allargamento dell’alveo ordinario, che provoca una caduta dell’energia fluviale e di conseguenza un abbandono di gran parte del carico solido. Il corso d’acqua è perciò obbligato a cercarsi una via tra i propri depositi alluvionali, a divergere e frazionarsi in tanti piccoli bracci. La scarsità  o l’assenza di una matrice argillosa determina scarsa coerenza ai depositi alluvionali e perciò favorisce l’instabilità  delle rive e la variabilità  del tracciato fluviale. Poichè il corso d’acqua a canali anastomizzati mostra un regime poco regolare e una portata solida abbondante, esso deve trovarsi in una adeguata zona morfoclimatica o comunque presuppone un certo tipo di cause e processi, che quel regime e quella portata solida possano determinare.

4. Tracciato a meandri

Le tortuosità  del letto ordinario possono organizzarsi in associazioni di curve regolari, più o meno eguali tra loro, con una deviazione non minore di 45° dal corso normale e successivo ritorno nella direzione primitiva: a tali sinuosità  si dà  il nome di meandri.

Si possono distinguere due tipi di meandri:

(1) meandri liberi, o di pianura alluvionale, quando le divagazioni del corso d’acqua sono indipendenti dal tracciato della valle, o di proporzioni più piccole ed il letto fluviale è a fondo alluvionale mobile; (2)                meandri incastrati, o di valle, quando i fianchi della valle seguono le sinuosità  del corso d’acqua ed il letto fluviale è in roccia in posto.

1)   I meandri sono definiti dal loro raggio di curvatura, dalla loro ampiezza e dalla loro lunghezza. Si osserva una relazione costante, per ogni fiume a meandri, sia fra la lunghezza delle anse e la larghezza del letto ordinario (circa 10 volte maggiore), sia fra la stessa lunghezza ed il raggio di curvatura (circa 5 volte maggiore). Inoltre raggio, ampiezza e lunghezza dei meandri appaiono essere direttamente proporzionali alla portata del corso d’acqua. Il divagare laterale dei meandri liberi dà  luogo ad una morfologia piatta, nella quale è tuttavia ancora possibile distinguere gli antichi tracciati abbandonati dal corso d’acqua.

Le condizioni di formazione dei meandri sembrano essere molteplici. Innanzitutto è necessario che la velocità  della corrente sia tale che una sua lieve variazione determini o erosione o sedimentazione, cioè la contemporanea assunzione in carico di materiale presso una riva e il deposito presso quella opposta, in conseguenza dello spostarsi del filone della corrente. I materiali alluvionali soggetti a tali processi debbono avere granulometria non inferiore a valori più o meno corrispondenti a quelli delle sabbie medie, altrimenti un’eventuale lieve variazione della velocità  della corrente non determinerebbe episodi contemporanei di erosione e di deposito su due opposte rive. Inoltre, al contrario del tracciato a canali anastomizzati, un corso a meandri presuppone la presenza di una matrice argillosa tra i materiali detritici, che può conferire una certa coerenza al deposito alluvionale e permettere così una discreta stabilità  della riva concava. E’ anche indispensabile che la corrente non sia troppo carica di materiali trasportati, ma anzi sia relativamente limpida, possieda cioè una certa energia netta tale da consentirle di erodere le rive concave.

Se sussistono le condizioni suddette e probabilmente altre ancora, una qualsiasi discontinuità  del letto fluviale che possa determinare una deviazione della corrente verso una delle due sponde può dare origine ad un tracciato a meandri. Tali discontinuità  possono essere, per esempio, piccoli ostacoli e accidentalità  del letto dovuti a barre o isole fluviali, diversa degradabilità  delle sponde in relazione ad una differente copertura vegetale o composizione granulometrica, irregolarità  del tracciato conseguente a fenomeni tettonici o di cattura e così via.

2)  La nomenclatura ed il meccanismo di evoluzione sono gli stessi che per i meandri liberi. Tuttavia la differente natura del materiale del letto fluviale, cioè roccia in posto, in genere più difficilmente erodibile del detrito alluvionale, comporta una più lenta evoluzione delle anse. Questa però, a lungo andare, determina la calibratura della valle, cioè l’allargamento dei fianchi vallivi fino alle dimensioni dell’ampiezza dei meandri. Gran parte dei meandri di questo tipo sembrano essere ereditati: all’origine cioè sarebbero stati dei meandri liberi su una pianura alluvionale e si sarebbero poi infossati, impressi tali e quali, entro i depositi della piana stessa, fino anche all’incisione della sottostante roccia in posto: tutto ciò in seguito ad un fenomeno di sovraimposizione. In taluni casi tuttavia sembra che questo tipo di meandri abbia caratteristiche proprie ed originali, si imposti e si evolva cioè secondo cause e condizioni dipendenti dall’energia e del corso d’acqua, dalla resistenza della roccia incassante e dalle discontinuità  litologiche e tettoniche della valle.

I principali tipi di paesaggio fisico ricorrenti

La metodologia proposta ha portato alla stesura della ‘Carta del paesaggio fisico’ delle principali aste fluviali dell’Emilia-Romagna.

La tipizzazione fisica del paesaggio fluviale cartografato ha prodotto, parallelamente, la classificazione delle aste secondo la lunghezza, e, quindi, la ‘potenza’, di ciascun tratto rilevato.

Ai fini di rendere più facile la lettura e più agevole il confronto tra le aste, ciascun fiume è stato rappresentato in forma schematica in una propria scheda.

Le schede di tipizzazione del paesaggio fisico fluviale contengono le informazioni desunte dalla ‘Carta del paesaggio fisico’ formato dalle principali aste dell’Emilia-Romagna, rappresentate in modo da offrire una lettura immediata dei paesaggi formati da ciascuna asta selezionata ed una sua prima quantificazione. Ogni scheda viene numerata secondo il bacino di appartenenza e, gerarchicamente, secondo l’asta principale e gli affluenti. La struttura del bacino viene richiamata in ogni scheda.

La tipizzazione, che comprende tutte le aste escluse la porzione di imbrifero e il tratto fuori regione, è stata fatta per un totale di 1.595,4 Km. La scheda ha voluto soprattutto mettere in evidenza le combinazioni fra ambiti idromorfologici e patterns d’alveo nella loro distribuzione territoriale.

Questa impostazione permette una lettura immediata della disarticolazione longitudinale e dell’ampiezza dei paesaggi, in scala rispetto la loro lunghezza reale. L’articolazione può essere anche trasversale, come nel caso del Reno e del Panaro, quando il corso d’acqua separa due ambienti diversi (per cui una sponda risulta essere classificata in un modo e l’altra in un altro).

Il peso che ciascun paesaggio ha nel contesto sia del singolo fiume sia di quello regionale viene messo in evidenza nella tabella di sintesi che, se letta complementariamente alle singole schede, affina la tipizzazione delle seguenti, e altre, considerazioni:

*    si possono definire dei trend di rappresentazione dei paesaggi dall’Emilia Occidentale alla costa (come la rilevanza delle arginature) e/o dalla montagna alla pianura;

*    si mettono in risalto i singoli casi e le combinazioni più comuni o più rare (molto raro è il fondovalle confinato, molto comune è pattern irregolare o meandriforme per i fiumi dell’Emilia Occidentale, assente, invece, nella Orientale).

La prima evidenza che si può trarre dallo scenario fisico regionale e che trova conferma nella lettura della matrice riassuntiva, è la grande varietà  paesaggistica riscontrata nei 1.595, 4 Km di aste fluviali tipizzate.

Dalle 48 combinazioni teoricamente possibili tra ambiti idrologici, geomorfologici e patterns d’alveo, cioè quella che determina secondo la metodologia assunta la formazione di paesaggi fisici, 31 combinazioni vengono rappresentate almeno una volta nei fiumi classificati. Mancano, infatti, le quattro combinazioni tra area del delta e i pattern fluviali; il fondovalle conglobato e quello confinato in combinazione con il tratto rettilineo (il pattern rettilineo del resto non è una formazione rappresentata in montagna se non per brevi tratti); la pianura a meandri con pattern anastomizzati (sarebbe una contraddizione di termini); infine la fascia del Po e la pianura deltizia con pattern che non siano rettilinei (prevale la presenza di arginature spinte alla rettificazione). Tutte le altre, moltiplicate per i fiumi in cui compaiono, originano 183 tipi di paesaggio. Se poi consideriamo che esiste non solo una varietà  tipologica, ma anche una varietà  topologica tale per cui una stessa combinazione non origina mai lo stesso paesaggio neanche nello stesso corso d’acqua, (dal momento che cambiano altre condizioni rilevanti, quali l’altitudine, la pendenza del corso d’acqua, le condizioni al contorno e quant’altro) i paesaggi fisici formati dai fiumi dell’Emilia-Romagna ammontano a 271.

Il paesaggio fisico più ricorrente è quello che deriva dalla combinazione di un fondovalle semplice (rappresentato per 328 Km di aste totali, cioè il 20% del totale regionale) con pattern irregolare comparendo 37 volte e in 19 dei 30 corsi d’acqua esaminati. Di questi, i più lunghi si trovano nel Ceno con quasi 21,9 Km, nel Taro con circa 25,1 Km e nel Baganza. Negli altri i tratti sono brevi anche se ricorrenti.

Esso è seguito dal tipo fondovalle semplice associato ad un pattern anastomizzato che ha una frequenza di 32 volte e 17 corsi d’acqua. Non è mai presente per lunghi tratti alternandosi spesso al precedente, tranne nel Secchia dove continua per 17,9 Km.

A pari merito si colloca il fondovalle complesso (249,7 Km totali: 15,65% del totale regionale) nella combinazione con il pattern irregolare e con il pattern anastomizzato, entrambi rappresentati 27 volte in 12 e 13 fiumi. Nel primo caso il tratto più lungo è rappresentato nel Reno con 24 Km; nel secondo il paesaggio più lungo è nel Parma con 28,1 Km. Quello con pattern meandriforme viene ripetuto solo 7 volte e nei fiumi Lamone e Montone, per ben 11 e 13,2 Km rispettivamente.

Ben rappresentato è anche il tronco non classificato caratteristico della porzione più montana di quasi tutti i corsi d’acqua di cui il paesaggio prevalente è quello con pattern irregolare (23 volte), seguito dallo anastomizzato (9), rettilineo (4) e a meandri (3). Lo si riscontra in quasi tutti gli affluenti, dove, con 23 Km, raggiunge il valore massimo nello Scoltenna.

Per un totale di 10 volte su 10 fiumi si può osservare anche il paesaggio di fondovalle semplice con pattern a meandri di cui il maggiore nel Trebbia, lungo 18 Km circa.

Molto più rari e brevi sono invece i tratti a gole e forre (fondovalle confinato) che complessivamente si sviluppano per soli 8,5 Km, presenti solo in 4 fiumi (Trebbia, Taro, Ceno e Baganza, di cui il più potente è nel Taro di 3,6 Km) con una frequenza di 2 se a pattern semplice, 3 a pattern anastomizzato e 2 a pattern meandriforme.

Tra i paesaggi di pianura i più rappresentati sono quelli di pianura alluvionale (con 438 Km di aste totali, corrispondenti al 27% del totale regionale), seguiti da quelli di pianura pedemontana (327,5 Km di aste totali, cioè il 20,5% della regione). I fiumi che li attraversano per più lunghi tratti sono il Reno con 23,3 e 113 Km rispettivamente per un totale di 136,3 Km; il Panaro con 27,5 e 60,6 Km rispettivamente che sommati fanno 88,1 Km e il Secchia con 27,9 più 51,4 Km, cioè 79,3 Km complessivi.

La pianura pedemontana in combinazione con pattern irregolare origina 15 diversi paesaggi in 12 fiumi (il più lungo è quello del Panaro con 38 Km); in combinazione con pattern anastomizzati e a meandri dà  luogo a 12 e 10 paesaggi ciascuno (di cui il più potente è nel Secchia con un tratto di 27 Km).

La pianura alluvionale ha tratti soprattutto rettilinei per le arginature di questi torrenti che diventano da pensili a regolari. Il tratto più lungo è presente nel Reno con 113 Km, 9 volte compaiono anche tratti irregolari, mentre 8 paesaggi sono di tipo meandriforme (il più lungo in questo caso è rappresentato dal Parma con 28 Km).

Molto meno rappresentati, anche se complessivamente danno un’elevata varietà  paesaggistica, sono gli altri paesaggi di pianura. Questi sono l’unico paesaggio in fascia del Po con pattern rettilineo presente nel Panaro per 6,7 Km (0,4% della Regione); il paesaggio in piana a meandri con pattern rettilineo, presente nei Fiumi Uniti per 4,7 Km, seguito da quello con pattern a meandri dell’Enza, 5,7 Km, e da quello con pattern irregolare, nel Parma con 2,9 Km per un totale di 13,3 Km (0,8% delle aste totali).

Nel piana costiera (20,4 Km che rappresentano l’1,28% del totale regionale) dal pattern rettilineo sono formati 4 paesaggi: nel Reno, per una lunghezza di 5,9 Km, nel Lamone, con 4,4 Km, nei Fiumi Uniti, con 1,4 Km, e nel Marecchia; con pattern a meandri vi è un paesaggio nel Savio lungo 7,9 Km.

In aree vallive vi sono 2 paesaggi con pattern rettilineo (uno nei Fiumi Uniti, di 2,6 Km, e l’altro nel Marecchia di 5,9 Km) per un totale di 8,5 Km (0,5% della regione).

Infine, l’unico paesaggio ottenuto dalla combinazione della pianura deltizia con un pattern irregolare, rappresentato nel Reno e lungo 32,2 Km (2% del totale regionale). Nonostante la grande varietà  di paesaggi fisici formati, è possibile riscontrare caratteristiche che accomunano alcuni fiumi della regione che possono essere suddivisi in gruppi omogenei corrispondenti ai tre contesti territoriali dell’Emilia Occidentale, Emilia Centrale e Romagna.

I fiumi occidentali (Trebbia/Aveto, Taro/Ceno, Parma/Baganza, Enza) solcano trasversalmente l’Emilia Occidentale per gettarsi, dopo un percorso relativamente breve, nel Po. Di essi il più lungo è il Taro, che con 121,5 Km è anche il terzo fiume regionale per lunghezza. Seguono il Parma con 90 Km, il Trebbia con 84,2 Km e l’Enza con 81,2 Km.

Essi sono caratterizzati da bacini stretti ed allungati con prevalenza di fondovalle semplice su quello complesso (tranne per il Parma e l’Enza).

La pianura, solo pedemontana per il Trebbia, si equilibria rispetto l’alluvionale anche negli altri fiumi, ed è sempre associata ad un pattern di tipo anastomizzato, il più frequente.

Il pattern meandriforme, tipica formazione di fiume maturo e quindi di pianura, pure ben rappresentato, è presente, eccezionalmente, anche in tratti montani (vedi Trebbia e Aveto).

Infine, la caratteristica più tipica di questi torrenti è la presenza, unica in territorio regionale, di pattern combinato. Ad esso appartengono gole, forre e meandri incarsati di grande suggestione paesaggistica e particolarmente famosi nel Trebbia.

I fiumi centrali (Secchia, Panaro) raggiungono il Po solo dopo 124 e 117 Km, scorrendo per la maggior parte in un’ampia pianura alluvionale, quasi completamente arginata.

Il fondovalle è qui soprattutto complesso. I pattern fluviali si susseguono da monte a valle secondo tratti irregolari, anastomizzati meandriformi con buona regolarità . Solo il Panaro è nuovamente irregolare in pianura.

Il Reno fa caso a se stante. Originariamente affluente del Po, a causa delle intense bonifiche ne è stato artificialmente deviato il corso verso il mare assumendo una particolare forma a curva, risulta essere il fiume più lungo dell’Emilia-Romagna, con 187 Km di cui 120 Km corrono su argini pensili sul piano di campagna.

Il bacino montano, caratterizzato da numerosi affluenti, è solo il terzo bacino regionale per estensione, preceduto dai bacini del Taro e del Secchia.

Il corso d’acqua principale scorre in un fondovalle per lo più complesso con pattern irregolare.

Il tratto rilevante, come è stato detto, è quello di pianura che è qui una pianura alluvionale caratterizzata dalle aree vallive connesse al sistema deltizio del F.Po.

I fiumi romagnoli sono il Santerno, che sbocca nel Reno, Lamone, Montone/Bidente-Ronco/Fiumi Uniti, Savio e Marecchia con sbocco in mare. Sono fiumi di breve lunghezza, di cui il maggiore, il Savio (86,7 Km) è solo settimo nel contesto regionale.

Anche i bacini idrografici sono tra i più esigui andando dal Santerno, il più piccolo con soli 507 Km, al Bidente-Ronco, il maggiore con 605 Km.

Dove questo più si avvicina alla costa e cioè in direzione est, la pianura, prima prevalentemente alluvionale, si assottiglia e diventa per lo più pedemontana.

Questi fiumi attraversano, prima dello sbocco in mare, anche un tratto di piana più tipicamente costiera. Il pattern prevalente è quello irregolare, seguito da quello rettilineo tipico dei tratti pensili.

L’approccio allo studio del paesaggio per ‘punti di vista’ è ritenuta da alcuni più affascinante di quello per ‘unità  di paesaggio’, permettendo di cogliere gli ‘elementi di sorpresa’, ovvero quelli di frattura e di continuità  dei paesaggi, o meglio dei sottopaesaggi descritti.

Tali elementi sfuggono a visioni globali ma più generali, le quali evidenziano invece le proprietà  emergenti dei rapporti tra gli stessi.

Tuttavia, il fiume è una unità  sistemica e non può come tale derivare dalla semplice sommatoria dei suoi moltepli aspetti.

Esame della pianificazione urbanistica in Emilia Romagna: il Piano Struttura

Materiali per il Piano Territoriale della Regione Emilia Romagna (1983)

Esame della pianificazione urbanistica in Emilia-Romagna L’opportunità  di riprendere, a livello regionale, il dibattito sulla pianificazione urbanistica, dibattito certamente arricchito dalle esperienze degli anni più recenti soprattutto nel campo della conoscenza scientifica del territorio fisico, è oferta oggi dalla analisi relativa alla destinazione urbanistica dei suoli espletata dall’Ufficio cartografico dell’Assessorato alla Programmazione, che consente di predisporre un mosaico degli strumenti urbanistici esteso a tutta la regione Emilia-Romagna 1. La elaborazione consente di confrontare tra loro le diverse filosofie di programmazione, la struttura dei piani, le aree interessate dalle previsioni insediative sia residenziali che produttive, e di rendere facilmente leggibile l’estensione delle aree di rispetto (che per la verità  sono predisposte negli strumenti urbanistici partendo da ottiche abbastanza diformi). Per struttura dei piani intendiamo qui intanto riferirci alle previsioni che attengono alle relazioni con la mobilità , di norma insistenti sulla rete viaria, la quale, come si è detto, spesso proviene da schemi territoriali di viabilità  predisposti negli anni ‘60. Fu quello un periodo nel quale, trovandoci di fronte ad una pianificazione urbanistica estesa contemporaneamente a quasi tutte le principali città  emiliane, si tentò di programmare, o meglio di progettare, uno sviluppo organico della espansione urbana sul territorio regionale, legata ad uno schema di movimento appoggiato sulla rete viaria ed in parte su quella ferroviaria ed autostradale che aprisse le città  verso il territorio e viceversa. L’inversione di tendenza dell’espansione a macchia d’olio e comunque della espansione lungo la fascia più fortemente urbanizzata incise sulla struttura insediativa di progetto in quasi tutti i casi analizzati. La rottura dello schema di accessibilità  radiocentrico proprio dei piani precedenti agli anni ‘60, con l’interruzione della urbanizzazione determinata dalle circonvallazioni (per la verità  ancora presenti in molti strumenti urbanistici), la progettazione di cunei agricoli dalla periferia al centro spesso sostenuta da previsioni di parchi urbani, la elevata dotazione di aree destinate ai servizi urbani sia nel tessuto residenziale esistente che nelle previsioni di ampliamento, caratterizzano certamente in modo omogeneo quasi tutti gli strumenti urbanistici della regione. La distinzione, proposta negli anni ’60 tra vincoli atemporali (per esempio la fascia di rispetto della viabilità ) e i vincoli temporali (determinati dalle previsioni di espansione rapportate prevalentemente all’aumento prevedibile di popolazione che in quegli anni si mostrava in forte crescita, la estensione, soprattutto per quanto riguarda le aree residenziali, dell’uso di strumenti legislativi che consentivano la acquisizione delle aree, dimostra quanto sia stata incidente nell’attuazione, la filosofia emiliana della pianificazione territoriale, almeno per quanto si riferisce agli strumenti urbanistici. Nè va sottaciuto (sempre riferito alle previsioni originarie), il tentativo di governare le “rendite” urbane e di localizzare in aree appositamente attrezzate la forte crescita di terziario che già  si prevedeva caratterizzare le città  principali fino dagli anni ‘60. La struttura viaria e la localizzazione dei servizi e delle attività  terziarie era quasi sempre in funzione delle aree da servire che, nel caso delle città  capoluogo, si estendevano di norma all’intera provincia. Tutto ciò derivava anche dagli studi intrapresi, già  in questi anni, per la razionalizzazione dei trasporti pubblici urbani e, quando possibile, dai trasporti interurbani. La struttura che ne nasceva, almeno per le città  della Via Emilia, era rappresentata da una viabilità  direzionale posta in senso nord-sud proveniente dalla collina-montagna, diretta ai comuni della pianura, la quale, una volta individuata, doveva raccogliere lungo il suo percorso urbano i servizi territoriali fondamentali ivi compreso il centro storico inteso come massimo erogatore di servizi territoriali. Uno dei recapiti fondamentali dell’asse urbano nord-sud era il casello autostradale esistente (e in alcuni casi previsto in variante) come generatore di traffico in entrata e in uscita dalla città . Dove era possibile sul recapito dell’asse compariva anche la stazione ferroviaria. Quasi sempre i piani prevedevano anche un discutibile attraversamento est-ovest di svincolo al traffico di attraversamento, allora molto intenso, rappresentato dalla Via Emilia. La maglia viaria che così veniva a configurarsi determinava una scelta per la mobilità  su mezzo privato, rispetto al quale le città  si sono poi di fatto andate espandendo. Tentativi di razionalizzazione della viabilità  capillare urbana esistente (ad esempio, prevista nel piano di Modena) non sono mai stati posti in attuazione ad eccezione degli indiferibili provvedimenti di polizia del traffico (sensi unici, parcheggi, ecc.) relativi ai centri storici. Nonostante che fosse di quegli anni la proposta di porre vincoli di protezione alle ferrovie esistenti (quando in generale si tendeva a considerare “rami secchi” quasi tutte le ferrovie secondarie e se ne preconizzava l’eliminazione) questo non comportò allora studi approfonditi (solo in qualche strumento urbanistico) sulla razionalizzazione degli scali ferroviari per merci, stazioni per le persone e sulla loro valorizzazione come recapiti della struttura viaria urbana fondamentale, o almeno, del trasporto pubblico urbano ed extraurbano. Alcuni piani (Modena, Reggio, Parma) prevedevano raccordi dei rami delle ferrovie secondarie by-passanti la struttura ferroviaria fondamentale Milano-Bologna-Ancona, ma nessuna attuazione è mai stata data a queste previsioni. In conclusione possiamo ritenere che la struttura di piano che costituisce ancora in generale la base generatrice degli strumenti urbanistici degli anni ’60 tenne conto di un disegno territoriale ampio, esteso almeno alle intere province, ma prevalentemente viario, sul quale la maggior parte dei piani ancora oggi vigenti si strutturano. E’ significativo a questo riguardo rilevare come spesso si è perduta nelle stesure di varianti successive la filosofia generale dei piani originari fino a far cadere in qualche caso precisazioni viarie e/ rispetti stradali di largo respiro previsti per la attuazione della maglia infrastrutturale, perché nel tempo si era persa memoria delle ragioni per le quali tali rispetti erano stati previsti. La politica urbanistica successiva, vorremmo dire, si è limitata a modificare alcune destinazioni di uso dei piani vigenti (spesso diminuendo la quota destinata ai servizi a favore della quota destinata alla edificazione privata) in una gestione “partecipata” dove spesso prendono forma decisioni di varianti che determinano scelte non congruenti col disegno generale di piano e le finalità  che il piano si poneva.E’ significativo a questo proposito la resistenza da parte dei consigli di quartiere per la attuazione di alcune previsioni di piano come ad esempio il tronco tangente all’autodromo dell’asse attrezzato di Modena e la tangenziale nord-sud di Villa Ospizio a Reggio Emilia. La mancata presenza nel dibattito politico di una chiara visione globale degli interventi possibili, inquadrata in una pianificazione di largo respiro contribuì a mettere in gioco preziose aree rimaste libere in prossimità  delle zone storiche o addirittura all’interno dei centri storici.Va anche ricordato che la politica urbanistica emiliana subì una serie di contestazioni anche a livello culturale. Battaglie perdute noi riteniamo siano state quelle della non realizzazione delle previsioni direzionali che potevano alleggerire le previsioni insediative di terziario nei centri storici. Fino al punto di giungere, in qualche caso anche sulla scia della contestazione della pratica dello zoning ad abbandonare previsioni di piano a favore di varianti prese caso per caso agendo a volte anche dal Consiglio di Quartiere Una interpretazione “nominale” degli standards ha talora comportato anche una erosione delle aree destinate a servizi, individuate sull’onda della forte battaglia politica negli anni ‘60, con una serie di varianti che tendevano a svincolare aree ancora libere con conseguente variazione di destinazioni d’uso. Il mancato studio approfondito delle concrete possibilità  di espandere la città  secondo un corretto programma di servizi pubblici per la mobilità  ha permesso una proliferazione delle attività  artigianali e industriali distribuite sul territorio, tali da non consentire più la possibilità  di servirlo con una adeguata struttura di trasporti pubblici. I dati più recenti relativi all’incremento della occupazione dei suoli, dimostrano come a popolazione in diminuzione corrisponda ugualmente una occupazione crescente di suoli, in parte, è vero, destinata a servizi terziari, ma in parte ancora destinati alla espansione indiferenziata dell’insediamento. Inoltre la destinazione di molte aree agricole a riserva per la costituzione di parchi pubblici soprattutto in prossimità  della città  non è stata rianalizzata con sufficiente attenzione nel tempo con un approfondimento dello studio in linea con quanto avviene in molti Paesi europei attorno alla fruizione della campagna come parco, accentuando così sempre più la politica di proporre vincoli “estetici” piuttosto che vincoli finalizzati ad una maggiore qualità  agricola e naturale (e fruibilità ). Infine le varianti endemiche ai piani, almeno fino ai provvedimenti recenti contenuti nella seconda Legge Urbanistica Regionale, ha fatto sì che la variante (quasi sempre legata generata “a richiesta” dell’iniziativa privata) ha di fatto consentito nel tempo di modificare radicalmentel’impianto del piano o comunque di attuarlo al di fuori e al di là  di disegni preordinati. Possiamo constatare amaramente che l’iniziativa pubblica dopo la battaglia politica posta in essere negli anni ‘60, oggi, attraverso la cosiddetta politica del consenso, tende a seguire la domanda privata piuttosto che prevenirla o governarla. Fino al punto di fornire anche suoli a basso costo a istituti per la costruzione di case non più popolari senza controllare invece, se non raramente, la possibilità  di immettere sul mercato le notevoli quote di alloggi in afitto necessarie piuttosto che di alloggi da immettere sul mercato edilizio toutcourt. Una diversa impostazione della pianificazione urbanistica degli anni ‘80 Ci siamo sofermati sull’esame delle condizioni dell’urbanistica emiliana degli anni ’60 anche perchè essa fu di fatto la generatrice della legge urbanistica regionale, influente non solo in Emilia. Spesso si spaccia e si tende a liquidare la politica urbanistica degli anni ’60 sulla base del modo del tutto transitorio di elaborare, presentare ed adottare i piani di quell’epoca, piani che furono, viziati da provvedimenti legislativi ambigui e pericolosi che costrinsero a discostarsi sensibilmente da quanto richiesto dalla legge urbanistica allora vigente. L’esperienza innovativa del P.E.E.P. aveva finalmente consentito ai comuni di predisporre piani particolareggiati di attuazione del P.R.G. relativamente alle aree residenziali previste negli strumenti urbanistici vigenti, semplificando le procedure previste per gli strumenti attuativi nella legge urbanistica vigente. Si diede quindi l’avvio in quel periodo a modi di attuazione degli strumenti urbanistici attraverso gli strumenti intermedi (piani particolareggiati) prescritti dalla legge urbanistica e mai posti in essere per la complessità  delle procedure prescritte per quei casi. Purtroppo, proprio in questi anni la giurisprudenza metteva in discussione la possibilità  per un comune di negare la licenza di costruzione ad un edificio previsto in una zona di espansione urbana priva di piano particolareggiato o di lottizzazione. Fino a quel momento invece la interpretazione adottata per oltre venti anni della legge urbanistica del 1942, anche se quasi mai completamente attuata, aveva introdotto fra la pianificazione generale comunale e il progetto edilizio un grado di pianificazione “particolareggiato” intermedio, di iniziativa pubblica, o indiferentemente privata. Anzi, le più moderne esperienze urbanistiche tendevano già  allora, grazie all’esistenza del grado intermedio di pianificazione particolareggiata, a rendere il piano generale sempre più vicino ad un piano di indirizzo, aperto ed elastico, e sempre più lontano da un piano di dettaglio, evidentemente più rigido nello spazio e nel tempo. Si tendeva infatti all’obiettivo di prescrivere con il P.R.G. per una zona di espansione, soltanto l’indice territoriale (cioè la quantità  di volumi edificabili) e gli standards urbanistici (cioè la quantità  di suolo riservato per ogni abitante alle diverse attrezzature scolastiche, ricreative, sportive, assistenziali, religiose, commerciali, ecc.); lasciando ai successivi piani particolareggiati, d’iniziativa pubblica o privata, il compito di specificare la zonizzazione dettagliata e naturalmente di assumersi conseguentemente gli oneri di urbanizzazione. Non è questa la sede per polemizzare con la validità  di quella recente – e non certo innovatrice – interpretazione giuridico-urbanistica. In attesa che la nuova legge (si stava elaborando infatti la legge ponte) risolvesse radicalmente la controversia, era però necessario far fronte con la normativa adeguata ai problemi che insorgevano da questa interpretazione, in base alla quale si sono di norma precisate nei piani di quegli anni la modalità  di attuazione per ogni zona del piano. Si sceglieva quindi, nonostante dichiarazioni di principio, la strada di produrre urbanistica tecnica, anziché pianificazione continua 2. Le carenze della legge urbanistica del 1942, aggravate dalla sentenza del Consiglio di Stato condussero quindi, in questi anni a prevedere e localizzare tutti i servizi necessari a dettagliare la rete viaria, così da organizzare in anticipo la presentazione di singoli progetti edilizi nelle aree destinate all’edificazione, appesantendo i piani sotto l’aspetto morfologico, (il disegno urbano) da cui emergeva, particolarmente chiara, la cronica impotenza realizzativa del P.R.G. secondo le disposizioni vigenti fino al 1963. A quel periodo per la impossibilità  di disegnare zone nuove di città  senza poter prevedere la domanda insediativa né la richiesta di mercato da un lato e la temporalizzazione degli interventi dall’altro, lo strumento diveniva esclusivamente vincolistico e non uno strumento attuativo: la zonizzazione dl piano poteva imporre le destinazioni dei suoli, l’uso pubblico o privato, gli indici di cubatura e gli indici metrici, ma non poteva scegliere con un programma vincolativo le zone di prima attuazione e quelle da rinviare nel tempo 3. Non è a caso infatti che la legislazione di quel periodo non consentiva alla comunità  di imporre alla proprietà  dei suoli le spese per le urbanizzazioni destinate appunto a determinarne il valore di mercato: perché anche se un comune voleva indirizzare i suoi investimenti per i servizi pubblici in una zona del piano e non in un’altra, non avrebbe potuto impedire, alla zona priva di servizi, di riempirsi ugualmente di costruzioni, come non avrebbe potuto obbligare la proprietà  fondiaria a realizzare i servizi a proprie spese. Di fronte a questa situazione gli urbanisti che dall’esperienza del P.E.E.P. avevano per la prima volta dovuto imparare a valutare la quantità  di aree necessarie per dotare le aree edificate di servizi e di un sistema di mobilità  adeguato oltre ad avere dovuto afrontare concretamente sul campo il problema del disegno urbano iniziarono a precisare, all’interno delle aree suscettive di successiva pianificazione particolareggiata, gli elementi propri al disegno urbano, costruendo piani eccessivamente definiti e quindi estremamente vincolanti. La gestione di questi strumenti fu abbastanza agevole laddove i comuni con i provvedimenti di attuazione settoriali (P.E.E.P., P.I.P., ecc., e piano per la viabilità ) realizzarono le previsioni attenendosi al disegno di piano; viceversa divennero strumenti eccessivamente complessi quando i ripensamenti e la volontà  politica di governare l’espansione urbana, la profonda modificazione dei fabbisogni unita alle nuove pressioni insorgenti dalle proprietà  riavutesi dall’improvviso ed imprevedibile provvedimento di esproprio posto in essere col P.E.E.P., tendevano a rendere sempre più ingovernabile il piano”disegnato”. Tutto questo ha aperto la stagione delle varianti endemiche ai piani: in fondo più per adeguarli alle richieste delle corporazioni, dei privati e dei consigli di quartiere, che per migliorare la qualità  del disegno urbano, della armatura urbana, della città  pubblica In questo clima, brevemente descritto, sono maturate le legislazioni urbanistiche regionali, le quali, a nostro avviso, presentano oltre ai difetti dell’epoca nella quale sono state redatte 4, anche una cattiva interpretazione delle possibilità  che erano aperte dalla Legge Quadro Statale da cui quelle regionali dovevano trarre la matrice. Le Leggi Urbanistiche Regionali infatti istituzionalizzavano il “modo” di elaborare i piani in una sola fase, per forza di cose estremamente dettagliata, senza preoccuparsi di risolvere a monte il problema con l’attuazione dello strumento urbanistico per progetti attuativi (P.P ex lege 1942) e temporalizzati (ex lege 10/1981), modificando e semplificando al massimo tali strumenti e rendendoli simili come procedure al P.E.E.P., eliminando invece le complesse procedure prescritte per i piani particolareggiati della legge 1942. Nel contempo le legislazioni regionali a nostro parere risultarono in definitiva perfino più arretrate della legge quadro istitutiva (L.U. 1942) accettando ad esempio la prassi della ricezione ed esame delle osservazioni ai piani presentate dai privati, osservazioni ed opposizioni le quali, nella legge 1942, si riferivano ai soli strumenti attuativi (P.P.). Le leggi regionali si infarcivano di prescrizioni regolamentari non obbligatoriamente da inserirsi nel testo di legge, entravano nel merito della quantificazione ancora vista nell’ottica di un fabbisogno continuamente crescente di aree edificabili, mentre non si preoccupavano granché del tessuto urbano esistente e dei modi e degli strumenti per il suo recupero. Il disegno di piano richiesto dalla legge unito a questa normativa complessa e sofocante di fatto, apriva ad esperimenti di gestione quanto mai discutibili, quando non pericolosi perché aperti a decisioni arbitrarie, a poteri discrezionali estremamente estesi, a politiche di attuazione non previamente concordate a livello decisionale e successivamente rese pubbliche prima di concedere licenze e/o concessioni. Alla luce delle brevi considerazioni precedenti, il processo di pianificazione comunale, in presenza di piano comprensoriale o provinciale, comporta l’esigenza (ormai matura nell’ambito stesso della riflessione disciplinare sui contenuti e gli strumenti della pianificazione urbanistica) che anche i nuovi P.R.G. Comunali (ed i Piani Intercomunali) assumano il caratteri di “quadro di determinazioni strutturali”, le cui previsioni di dettaglio si perfezionano in un processo continuo di pianificazione, anche attraverso la ricerca di un più stretto rapporto dialettico fra urbanistica e architettura, fra piano e progetto. Ciò consente anche di superare la contraddizione sempre più evidente nella situazione attuale, che, inducendo a ricercare nel processo stesso di formazione del piano specificazioni di dettaglio con caratteri tendenzialmente definitivi, comportano inevitabilmente un faticoso lavoro di aggiustamenti progressivi e di varianti, soggetti al medesimo iter procedurale dell’atto costitutivo. E’ del tutto evidente che gli orientamenti qui richiamati comportano anche una profonda revisione dell’attuale legislazione urbanistica regionale. Tuttavia, vi è ragione di ritenere che essa possa trovare opportunamente luogo nel corso stesso della nuova fase di pianificazione aperta dalla formazione di piani regionali e provinciali. Si pone attenzione a segnalare la necessità  di un sostanziale ripensamento in ordine alla strumentazione, secondo la seguente casistica:

  • piano strutturale (in luogo del P.R.G. come oggi inteso in applicazione delle leggi regionali vigenti 5; esso:
    • ha vigenza a tempo indeterminato e puntualizza i contenuti progettuali con valenza atemporale
    • è soggetto a controllo da parte dell’autorità  sub-regionale 6
    • i suoi contenuti sono la maglia infrastrutturale principale, la definizione delle problematiche di area da sottoporre a progetti di esecuzione e a interventi coordinati dalla pianificazione di breve periodo, le aree di conveniente localizzazione 7, le aree pubbliche necessarie per l’attuazione del Piano dei servizi, le aree strategiche della matrice fisico-ambientale
    • può essere imposta dalla autorità  sovraordinata la sua estensione a più comuni; in tal caso si dovranno progettare le soluzioni più appropriate per le procedure di formazione e approvazione non risultando soddisfacenti quelle troppo rigide ed onerose definite per i P.R.G. intercomunali dalla legge 1150/1942.
    • le osservazioni ed eventuali opposizioni dei privati sono definite esclusivamente in sede di programmi attuativi.
  • Piani operativi 8 di specificazione e attivazione del piano-struttura, da redigersi non solo per area, ma anche per parti omogenee del tessuto urbano (riordino dei tessuti edificati, piano delle espansioni, ecc.) ovvero per porzioni di territorio con integrazione funzionale (es.: piano della porzione nord-est della città , che contiene periferia, zona residenziale, direzionali, aree industriali, progetti di infrastrutture, ecc.), o per funzioni (piano di riassetto delle infrastrutture di mobilità , delle attrezzature pubbliche, delle attività  terziarie, delle attività  industriali, ecc.) 9
  • Programmi attuativi estesi ad un periodo congruente con gli atti di programmazione della spesa pubblica, aventi il fondamentale compito di coordinare investimenti pubblici e privati in vista della efficienza della spesa complessiva attivabile rispetto al sistema insediativo. Esso interviene come strumento attuativo principalmente rivolto alla implementazione dei contenuti operativi riferiti alle aree di conveniente localizzazione; in ciò terrà  conto anche di una ricognizione delle risorse attivabili presso di operatori di settore.

Attraverso la articolazione e la concorrenza tra Piano Strutturale, Piani Operativi e Programmi Attuativi, si porrà  in essere un processo di adattamento della pianificazione urbanistica alle risorse e alle necessità  evolventesi nel tempo, senza peraltro distorcere i contenuti della maglia di riferimento che definisce la struttura delle relazioni territoriali e delle relazioni tra parti urbane. Il Piano Strutturale potrà  essere sottoposto a variante, o per conseguenza della evoluzione dello scenario territoriale sovracomunale, o quando i contenuti dei piani operativi assumono un significato tale da giustificare una modifica dello scenario territoriale di riferimento. Criteri per la formazione del piano-struttura I problemi che si aprono in questo momento alla pianificazione locale si fondano soprattutto sulla necessità  di reindividuare uno schema generale di “movimento” che consenta alla pianificazione locale stessa l’assunzione operativa del modello di area metropolitana policentrica individuato come obiettivo della pianificazione provinciale. Alcuni degli elementi di “evoluzione” della più recente esperienza di pianificazione urbanistica hanno comportato l’abbandono della ricerca di una “forma della città ” verso la quale indirizzare il processo di crescita urbana. E, tuttavia, mai come oggi, a nostro parere, è necessario riportare l’attenzione sulla coerenza della forma della città  per riprendere l’iniziativa sul terreno del controllo della domanda insediativa. Ma occorre intendersi: la “forma della città ” non si riduce al disegno formale più o meno bello (anche se negli ultimi anni è risultata scadente persino l’attenzione per la qualità  formale della progettazione urbanistica); piuttosto è l’efficienza della città , pensata in funzione della sua fruizione “ottimale”, a richiedere attenzione alla morfologia urbana. Di questa nuova attenzione alla struttura e alla morfologia urbana possiamo delineare presupposto e strumento fondamentale nella intersezione tra “Piano Strutturale”, “Piani Operativi” e “Programmi Attuativi” come prima definiti. E’ necessario configurare una chiara distinzione tra previsioni aventi valore atemporale e previsioni temporalizzate. Le prime sono contenute in un Piano Strutturale (master-plan), con valore strategico vincolante, che definisce la struttura delle relazioni e delle connessioni funzionali tra le parti dell’insediamento urbano e tra questo e il sistema territoriale; 10 esso costituisce la griglia invariante all’interno della quale procedere alle specificazioni operative dipendenti anche dalle situazioni congiunturali che si presenteranno nel tempo. I contenuti del Piano Strutturale dovranno essere:

  • la definizione delle reti di movimento ed in particolare della rete di supporto ferroviario e stradale, finalizzate anche al raforzamento di una mobilità  più orientata al trasporto 10 lavori di archivio collettivo; la definizione dei principali collettori di rilievo urbano e la individuazione di una adeguata dotazione di aree a servizio degli interscambi tra diverse reti e vettori di trasporto. Per quanto riguarda la rete infraurbana di mobilità  pedonale e ciclabile definirà  i criteri per la loro individuazione in sede di piani operativi.
  • La definizione di aree di conveniente localizzazione, da farsi sulla base dei seguenti elementi:
    • una mappa delle vocazioni urbane dei suoli, costituita sulla base delle analisi del territorio fisico 11, che evidenzi i diversi gradi di “impedenza” o di rischio ai fini della urbanizzazione e le aree strategiche, per suscettività  o grado di infrastrutturazione, del sistema agroforestale;
    • l’esame delle infrastrutture di mobilità  e dei loro più convenienti ambiti di “estensione”; l’esame dovrà  essere finalizzato prioritariamente ad un progetto di accessibilità  basato sul trasporto pubblico;
    • l’esame della rete energetica e scolante e la definizione di criteri e modalità  di un suo ampliamento, con la creazione, a partire dalle sue nuove parti, di un sistema integrato di reti infrastrutturali (energia, telecomunicazioni, deflussi, ecc.);
    • l’esame dell’insediamento urbano esistente e il suo progetto di razionalizzazione e qualificazione urbanistica, tenuto conto del grado di sostituibilità  dei tessuti; ciò implica anche un approfondito esame delle aree attualmente non occupate da mantenersi quale riserva di lungo periodo a servizio di modalità  insediative ora non prevedibili (sulla base di queste sistematiche ricerche avrà  senso riaprire la discussione sugli standards urbanistici);
    • l’esame del grado di assorbimento di utenza incrementale da parte del sistema dei servizi sociali di base esistenti.
  • La localizzazione delle fondamentali infrastrutture prevalentemente a scala regionale o territoriale di servizio alla popolazione ed all’apparato produttivo.
  • La definizione della struttura del verde e più in generale degli spazi non edificati, il progetto della sua continuità  e coerenza con la rete pedonale e ciclabile di mobilità ; la introduzione della nozione di campagna-parco anche in sostituzione di grandi parchi territoriali, che talvolta potrebbero – investendo aree maggiormente distanziate dall’urbano intervenire su aree scarsamente vocate all’uso agricolo o comunque bisognevoli di grandi opere di recupero idrogeologico consentendone la bonifica; con questo non si vuol certo sostenere che la città  debba espandersi in forma compatta: al contrario la penetrazione di cunei di verde agricolo può anch’essa costituire un fattore determinante per la qualificazione dell’habitat.
  • La definizione dei criteri per la regolamentazione operativa del tessuto già  urbanizzato (storico e non), per il quale è prioritario il fine di distinguere e specializzare le reti di movimento, creare adeguati spazi per il parcheggio e per il tempo libero, condizionare nuove destinazioni terziarie ad adeguati livelli di accessibilità  e di sosta. Tali criteri riguarderanno.
    • la definizione di progetti di fattibilità  per i nodi strategici del tessuto urbano da attivare anche in connessione con la formazione di piani operativi;
    • l’integrazione dei parametri quantitativi di controllo volumetrico con indirizzi per la progettazione urbanistica di dettaglio; per la periferia insediata ad esempio, si dovranno connettere le possibilità  di intervento sui volumi esistenti e la variazione di destinazione d’uso alla riprogettazione degli spazi a terra;
    • gli indirizzi del “piano dei servizi” come strumento tendente a superare ogni definizione puramente quantitativa degli standards, attraverso lo sviluppo di valutazioni sulle caratteristiche qualitative, localizzative e funzionali del sistema delle attrezzature pubbliche;
    • la definizione delle politiche quantitative e qualitative del riuso e recupero dei tessuti esistenti; da esse dipenderà  la consistenza delle quote di nuova urbanizzazione.

Il Piano Strutturale utilizzerà  come elemento di espressione delle sue previsioni oltre agli elementi di maglia infrastrutturale e di zonizzazione (intesa come definizione degli ambiti di conveniente localizzazione delle diverse funzioni urbane), criteri da osservarsi per la formazione dei piani operativi, priorità  e politiche da perseguire in sede di programmi attuativi. Il Piano Strutturale deve insistere su ambiti significativi della struttura territoriale. Ambiti ottimali per la pianificazione locale dovranno essere definiti come contenuto dei piani sub-regionali e proposti alla Regione, per la formalizzazione della obbligatorietà  a procedere con atti urbanistici intercomunali o per il loro coordinamento in vista della risoluzione di politiche di settore; ambiti che si candidano per la evidenza della interrelazione tra le singole componenti, sono quelli a cui si estendono gestioni integrate dei servizi (vedi U.S.L.). I progetti operativi del piano strutturale (che si configurano come previsto dalla L. 1150/1942 come Piani Particolareggiati di Attuazione e che all’interno dello schema previsto per la Legge Regionale Emiliana sono interamente demandati alla competenza dell’autorità  comunale) si configurano come momento di specificazione e sviluppo delle prescrizioni e indicazioni del piano strutturale. Questo processo dapprima di definizione di elementi strutturali e successivamente di loro sviluppo operativo, si contrappone ad una pratica di determinazioni puntuali e minuziose in sede di Piano Generale, continuamente controdedotto, e non per questo migliorato, attraverso varianti successive che non si fanno mai carico di riferirsi ad ambiti coerenti con i problemi che afrontano.

La conferenza dei servizi nella processualita’ del piano e per la semplificazione delle proce- dure gestionali 12 Sul piano delle procedure la necessità  di intro- durre una efficace distinzione tra gli elementi strutturali del piano, i suoi elementi esecutivi ed i processi di gestione e programmazione del- la sua attuazione potrà  comportare l’esigenza di revisioni anche significative delle previsioni consolidatesi:

  • per la introduzione di eventuali diferenziazioni nei modi di implementazione del piano-struttura tra comuni di diverse caratteristiche, che possono riguardare:
    • modi e contenuti di pianificazione esecutiva (esclusione degli strumenti urbanistici attuativi in determinati casi);
    • modi e contenuti della programmazione attuativa;
  • per una generale revisione delle procedure per la approvazione dei piani che possono riguardare:
    • la introduzione di “conferenze dei servizi” nell’ambito di sessioni straordinarie di consigli 13, regionale (per i piani subregionali) provinciali (per i piani intercomunali), comunali (per i comuni non tenuti a formare il P.R.G. intercomunale);
    • la “conferenza dei servizi” sostituisce la consultazione degli organismi di decentramento amministrativo;
    • le osservazioni pubbliche di partiti, sindacati, enti ed associazioni sono espresse in sede di”conferenza dei servizi”;
    • le osservazioni dei privati sono allegate agli atti di conferenza dei servizi;
  • per la ridefinizione della politica regolamentare, stralciando dalla normativa (e dalla legislazione urbanistica) le parti proprie di regolamento edilizio e/o di igiene, individuando procedure più snelle per l’aggiornamento e la revisione delle norme regolamentari (ad esempio trasferimento alle norme regolamentari di larga parte della disciplina degli interventi dei centri storici).
  1. Le prime elaborazioni di assemblaggio espletate si riferiscono alla costa romagnola (progetto Adriatico) ed alla zona centrale (progetto Via Emilia) aree per le quali è disponibile la rappresentazione grafica della destinazione dei suoli attualmente consultabile in una copia a colori nel rapporto 1:25.000. Gli strumenti urbanistici analizzati si riferiscono quindi a quelli giacenti presso l’Ufficio regionale competente elaborati entro il giugno 1979. Si tratta di materiale sufficientemente recente il quale per altro ha subito certamente variazioni dalla data citata ad oggi. Abbiamo ritenuto quindi di poter procedere ad un esame comparato dei piani senza incorrere in sensibili errori per la finalità  che ci siamo posti di rilevare, trattandosi di rappresentazioni nel rapporto 1:25.000, le variazioni avvenute nella pianificazione urbanistica dal primo impianto (quasi sempre attorno agli anni ‘60). Si tratta infatti di variazioni per lo più modeste (per quanto attiene l’espansione urbana) e soprattutto di variazioni che insistono a meno di poche eccezioni, su aree interessate alla espansione urbana nei piani redatti nei decenni precedenti. Può sembrare strana la tranquillità  con la quale ci si riferisce ad un così lungo periodo di tempo a chi non ha conosciuto la stagione della pianificazione urbanistica emiliana dal 1960 al 1980 dove le scelte di fondo della politica di programmazione territoriale furono orientate sui seguenti presupposti che elenchiamo in modo sintetico.
    1. piani di minima che comportavano la riduzione drastica delle previsioni di espansione urbana precedenti al 1960;
    2. uso massiccio degli strumenti di attuazione e della politica degli espropri, sia per le aree residenziali che per le aree produttive;
    3. massimizzazione delle aree da destinarsi a servizi;
    4. schemi strutturali di piano che contestando le tendenze all’espansione a macchia d’olio aprissero al massimo la struttura viari quasi sempre radiale, verso il territorio appoggiandosi alle previsioni fornite dal livello regionale (piano della viabilità  predisposto dalla Unione delle province emiliana, inquadramento territoriale derivante dai piani di Modena, Reggio, Parma e dal Comprensorio di Bologna.

    Fanno eccezione a questa regola i piani dei comuni più piccoli prevalentemente collocati nelle aree montane per i quali la prima elaborazione dei piani spesso non è stata assoggettata alla consuetudine dei piani di minima già  negli anni ‘60-’70. Riteniamo invece che, come già  detto, per quanto si riferisce ai centri con popolazione superiore ai 4-5.000 abitanti la lettura dell’assemblaggio dei piani corrisponde, ai fini di una lettura regionale, abbastanza bene alla situazione concreta.

  2. Dall’urbanistica tecnica alla pianificazione continua Per porre in luce le diferenze sostanziali fra le due principali ed antitetiche concezioni attuali dell’urbanistica, emerse dalle molteplici esperienze degli anni ‘50, occorre esaminare, in sintesi, il meccanismo concettuale ed operativo di entrambe. Definiamo”urbanistica tecnica”quella in cui si verificano essenzialmente le seguenti condizioni:
    1. i piani concepiti “a tempo indeterminato” senza specificare le fasi di attuazione o, se queste sono ipotizzate, senza formulare efficaci strumenti operativi per conseguirle,
    2. i piani agiscono essenzialmente mediante la combinazione di “vincoli” e di “incentivi”: vincoli là  dove di intende limitare in tutto o in parte l’uso del suolo, vincoli ed incentivi si traducono tecnicamente e giuridicamente in “prescrizioni di zona”, che consistono essenzialmente in rapporti fisici tra area e volume costruibile,
    3. il controllo sull’attività  economica avviene esclusivamente “in modo indiretto” e limitatamente all’applicazione delle prescrizioni urbanistiche di zona,
    4. l’attuazione dei piani è lasciata al libero giuoco delle singole iniziative pubbliche e private, con la sola condizione del “rispetto” delle prescrizioni di zona, il coordinamento spazio-temporale delle iniziative pubbliche e private non rientra nelle finalità  di questo tipo di piano.

    Secondo la logica di questo meccanismo concettuale ed operativo, la pianificazione urbanistica si manifesta essenzialmente nella formazione, approvazione ed applicazione dei piani e coincide quindi con una “planotecnica”. i piani sono concepiti in modo statico ed astratto, svincolati cioè sia dal processo di sviluppo in atto, sia da traguardi temporali, le previsioni di piano sono quindi proiettate in un futuro lontano ed imprecisato in cui le parti del piano saranno realizzate, raggiungendo così la giusta dimensione progettata per l’insediamento e l’equilibrio dimensionale e spaziale fra le singole parti costitutive. Nell’attesa che questa dimensione e questo equilibrio siano raggiunti, si sviluppa, entro le maglie delle prescrizioni di zona, l’insieme delle iniziative pubbliche e private, il “dove” non interessa, perché il piano è concepito come un grande serbatoio a molti scomparti (le zone) e cioè che conta è riempire via via in qualche modo i vari scomparti per colmare alla fine il tutto. Definiamo “pianificazione creativa continua” quella che contiene, sostanzialmente, i seguenti elementi concettuali ed operativi:

    1. le scelte e le determinazioni urbanistiche generali sono coerenti con consapevoli accertamenti sul processo di sviluppo in atto, sulle sue intrinseche suscettività  di amplificazione economica e demografica e sulle possibilità  di trasformazione delle sue stesse componenti, al fine di un più produttivo”sinergismo”,
    2. le scelte determinanti spaziali, qualitative e quantitative, generali e particolari, sono “temporalizzate” e rese coerenti con il processo di sviluppo economico-demografico ipotizzato ed accertato,
    3. i piani sono concepiti in forma “operativa”, per il conseguimento di finalità  definite, ed articolati in piano a lunga, media breve scadenza,
    4. l’operatività  dei piani è assicurata essenzialmente da atti di “intervento” diretto, cioè a carattere esecutiva, l’intervento pubblico assume carattere prioritario e di guida per quello privato, che non è afatto escluso, e che può essere più o meno ampio, a seconda dei casi, sempre che sia subordinato a quello pubblico,
    5. le scelte di distribuzione spaziale sono sottoposte ad analisi e verifiche ex ante,
    6. la pianificazione urbanistica è, in ogni sua fase, coerente con la programmazione o la pianificazione economia.

    Secondo la logica di questo meccanismo concettuale ed operativo, il piano, anzi la successione di piani, assume carattere puramente strumentale, rispetto al processo di analisi, scelta e verifica che costituisce, in questa nuova posizione, l’assenza stessa della pianificazione. L’insediamento o il territorio o la regione, soggetti a pianificazione secondo questo processo, sono sempre necessariamente oggetto di una visione globale, sia in prospettiva lontana, sia in ogni tappa di attuazione, a tempi medi e brevi, cosicché la ricerca di equilibrio spaziale è costante e le singole tappe di attuazione si pongono come altrettanti “stati di equilibrio” nel processo di sviluppo pianificato. Il concetto di “stato finale perfetto” implicito nel piano tecnico astratto è così sostituito da una successione di stati di sviluppo.

    Il piano di qualsiasi tappo non si configura più come somma di sintesi di trasformazioni e di iniziative possibile, ma è costituito dall’insieme delle operazioni che si decide di compiere, i piani a tempi medi ed a tempi brevi assumono carattere eminentemente operativo e nei tempi brevi il piano di attuazione, in una pianificazione efficiente che abbia superato le fasi di rodaggio, assomma tutte e solo le operazioni deliberate per l’esecuzione. La definizione dei tempi lunghi, medi e brevi assume, in questa prospettiva, volare procedurale determinate e l’aderenza alle realtà  ed ai suoi imprevisti, come pure il superamento delle eventuali difrazioni fra progetto ed esecuzione sono garantiti dalla revisione periodica dei piani a lunga scadenza e dalla “scorrevolezza” dei piani a breve e medio termine, la pianificazione diventa”continua”. “La tendenza classica dell’economia – aferma Henri Janne (Lee problemes de la planification, 1962) – consiste nel proiettare il presente nel futuro, perché si considera ciò che è attualmente conosciuto come indicativo di ciò che sarà , di conseguenza, questo modo di pensare ha la tendenza a prolungare il presente nel futuro. Nella pianificazione, si può dire, invece, che il presente è già  conformato in funzione di una rappresentazione del futuro. Ci si rappresenta il futuro: è questo il sistema di previsione creatrice. G. ASTENGO – ENCICOLPEDIA UNIVERSALE DELL’ARTE; voce”Urbanistica”vol. XIV

  3. Per la verità  l’istituto del P.P. pretendeva in un certo senso anche la temporalizzazione degli interventi ed il loro aggancio al bilancio comunale coprendo le carenze più ovvie della pianificazione prescritta.
  4. Abbandono generale di ogni tentativo di programmazione, non solo in questa materia, ma anche sul terreno della programmazione economica nazionale, o agricola, o comunque settoriale rifugiandosi nella giustificazione culturale del non potersi o doversi sporgere su programmi vincolanti o comunque ipotizzati per il futuro.
  5. Può essere utilmente fatto riferimento alla esperienza inglese dei “masterplan” e anche al criterio e funzione stabilito in ordine al P.R.G. della L.1150/42.
  6. Ad esempio, sottopone e quindi definisce il piano strutturale attraverso conferenze dei servizi ogni volta che le decisioni interessano altri enti pubblici di diretta competenza nelle materie trattate (Regione, Provincia, F.S, ANAS, ecc.).
  7. Vedi trattazione del problema alle pagine successive.
  8. Il riferimento può essere ai P.P. ex lege 1159; opportunamente rivisti e soprattutto dopo aver rimosso e semplificato la procedura di adozione.
  9. Il riferimento è da farsi con il P.P.A. ex lege 10, opportunamente ripensato, dopo lo svuotamento fattone con la legge 94/82 (legge Nicolazzi).
  10. Vedi anche comprensorio o provincia.
  11. In questi anni sono giunte a livelli di specificazione assai elevata.
  12. Da operarsi nell’ambito delle eventuali previsioni delle leggi regionali.
  13. “Conferenza dei servizi” è termine mutuato dalla pratica previgente al trasferimento alle regioni delle competenze in materia urbanistica; si intende un consesso in cui siano presenti contemporaneamente tutti i soggetti portatori di interesse pubblici, eventualmente allargato a portatori di interessi collettivi (partiti, sindacati, enti ed associazioni).