Il paesaggio del Po o un paesaggio senza Po?

Nello scorso mese di Novembre, a Frassineto Po, è stata inaugurata una struttura espositiva particolare perchè si propone l’obiettivo, indubbiamente ambizioso, di ofrire gli strumenti per una lettura diacronica e multidisciplinare del paesaggio del Po nel tratto fra la confluenza con la Dora Baltea e lo Scrivia. In questo contenitore espositivo, che è stato significativamente chiamato “Centro di interpretazione del paesaggio del Po”, sono confluiti i risultati e le suggestioni di una ricerca multidisciplnare e regressiva che ha fatto emergere dal paesaggio attuale, dominato dalla risaia e comunque da un’agricoltura intensiva e dai resti di un’industrializzazione aggressiva, ma non sempre riuscita, i segni e i caratteri dei paesaggi precedenti e i meccanismi dell’interazione tra uomo e ambiente che li ha prodotti e continuamente trasformati e rimodellati. Al di là  dei risultati specifici, il dato che è emerso con maggior forza è che la diferenza fondamentale tra i paesaggi del passato e quelli nati negli ultimi cinquant’anni è la progressiva marginalizzazione e quasi cancellazione del fiume: il fiume non c’è più, non lo si avverte più, la sua presenza è relegata nella memoria delle persone più anziane, nell’attività  ricreativa e nella cultura di una fascia ristretta della popolazione. Tutto questo, qui come altrove, è il prodotto delle profonde modificazioni intervenute nell’economia e nella società  e del diverso modo di concepire lo spazio e di muoversi al suo interno: i moderni ponti in muratura permettono di attraversare il fiume come se fosse un semplice rigagnolo, le strade e le autostrade, che sono il nuovo elemento portante, corrono lontano dal fiume e anche i segni della sua presenza, come le chiome degli alberi cresciuti lungo le rive o il profilo di un argine, sono nascosti alla vista frettolosa dei viaggiatori da teorie di capannoni e di nuovi edifici. Si vive lungo il fiume senza più accorgersi della sua esistenza, senza più essere in simbiosi con esso. Il fiume però c’è, e non solo perché qualche piena ce lo porta “in casa”, ma perché l’ambiente nel quale viviamo continua ad essere strettamente connesso con il fiume. Il problema è allora quello di recuperare la consapevolezza che, oggi come un tempo, viviamo in un paesaggio che ha nel fiume l’elemento centrale e stabilmente connotativo. Le risaie, ad esempio, sono un portato recente e non è detto che continueranno anche in futuro ad avere la medesima importanza che hanno oggi. Il fiume invece c’è e ci sarà . La risposta a questo problema non può, a nostro avviso, essere quella, che si è sentita più volte riproporre anche nel corso del recente Convegno internazionale sul Po a Piacenza, di concentrasi su interventi di rinaturalizzazione del fiume e delle aree golenali. Indubbiamente restituire le golene al fiume o togliere inutili pennelli o non necessarie difese spondali, spesso realizzate con materiali assolutamente non coerenti con l’ambiente circostante, sono tutti interventi auspicabili e che hanno ricadute positive sulla “salute” complessiva di qualunque corso d’acqua, Po compreso, ma sono interventi che ripropongono il fiume come un elemento isolato, che vive di una vita propria conclusa in se stessa. E’ invece necessario occuparsi non tanto e non solo del fiume, ma di tutto il territorio il cui paesaggio è stato costruito dalla diretta interrelazione tra l’azione dell’uomo e quella del fiume. E’ questo quello che il Parco Regionale del Po, tratto Vercellese-Alessandrino, ci ha chiesto di fare: non limitarci a studiare i problemi legati all’asta del fiume, ma allargare lo sguardo per cercare di capire le dinamiche che si sono sviluppate nel corso del tempo tutt’attorno al Po e che hanno portato alla formazione del paesaggio attuale. Si tratta, per certi versi, di un’operazione estremamente innovativa soprattutto se si pensa alle caratteristiche e finalità  dell’attore principale: un parco fluviale e quindi un ente che di norma agisce sull’area di diretta pertinenza del fiume e con un taglio naturalistico ed ecologico. In questo caso il Parco è andato al di là  delle competenze specifiche, mettendo assieme un quadro storico-paesaggistico da cui si può partire per proporre progetti di valorizzazione territoriale che recuperino il ruolo centrale del fiume. Dalla lettura integrata è così emerso come tutta l’organizzazione del popolamento e le infrastrutture territoriali abbiano sempre avuto come elemento portante il Po, anche quando vediamo gli insediamenti o l’antico asse stradale romano andare a collocarsi sul ripiano pleistocenico o comunque su quello dell’Olocene più antico. Nonostante, infatti, che questi ripiani siano alti rispetto all’area di diretta pertinenza del fiume, la presenza del Po la si avverte nel fatto che gli abitati, sia quelli romani che delle età  successive, e la strada che da Pavia per Lomello raggiungeva e raggiunge Torino, tendono ad avvicinarsi il più possibile all’orlo della scarpata scolpita dal Po, quando, addirittura, non vanno a collocarsi proprio in corrispondenza di essa, come avviene, ad esempio, per le abbazie di Breme e di Acqualonga, che, nella pianura a valle della confluenza con il Sesia, sono gli organismi che rimettono a coltura il territorio dopo l’abbandono tardo-antico. Il rapporto uomo/fiume esce poi con estrema chiarezza se si considera l’ubicazione dei due centri più importanti di tutto questo settore: Casale Monferrato e Valenza. Casale sorge là  dove le colline del Monferrato si interrompono per lasciare il posto alla pianura e dove, per motivi di carattere tettonico, la zona all’interno della quale il Po si è sempre spostato, è più ridotta. Lo stesso avviene più a valle, nella zona di Valenza. Qui il Po, ingrossato dal Sesia, modifica il proprio alveo descrivendo meandri più ampi, costruendo isole e correndo complessivamente più sinuoso, nonché allargando la propria fascia di meandreggiamento. In corrispondenza di Valenza, tuttavia, questa fascia si restringe per poi allargarsi di colpo, giungendo a raddoppiare la propria ampiezza. E’ dunque evidente come Casale e Valenza siano entrambe collocate là  dove è più agevole attraversare la zona di diretta pertinenza del Po e dove quindi passavano le principali bretelle che in età  romana, ma anche nelle epoche successive, univano la strada che correva a nord del Po a quella che da Piacenza va a Torino, passando a sud del fiume e della colline del Monferrato. Non è quindi casuale che Casale e Valenza siano i due centri più importanti anche in età  romana, ma lo stesso ruolo che Casale ha avuto in età  moderna va appunto messa in relazione con la sua funzione di controllo di uno dei guadi, se non del guado più importante. Lo dimostra la posizione del castello, costruito a ridosso del fiume tra le ultime colline e la pianura e, più complessivamente, il disegno urbano di Casale caratterizzato dall’asse sudnord, cioè quello che porta al Po, che lambisce il nucleo circolare medievale. Ancor più evidente è il legame tra il fiume e la presenza dell’uomo nella bassa Lomellina. Qui non solo torna la corrispondenza dei centri più importanti con i punti di attraversamento del Po o con l’orlo delle scarpate che dominano il ripiano più basso, ma l’estensione della fascia di meandreggiamento del Po ha fatto sì che le variazioni di corso del fiume abbiano portato alla scomparsa o allo spostamento di diversi centri abitati, ad esempio quello di Sparvara, abbandonata dopo l’alluvione del 1716, e determinato la fortuna di alcune famiglie come quella dei Conti di Guazzora che nel XIII secolo basarono la propria ricchezza sullo sfruttamento delle alluvioni del Po. Essi ottennero infatti che le alluvioni di Po, Tanaro e Scrivia non si dovessero aggregare ai fondi sulla cui fronte si venissero a formare, ma fossero devoluti interamente alla loro famiglia. Una lettura che non si limiti ai caratteri attuali del paesaggio restituisce dunque una centralità  del fiume che, per quanto non più avvertita, rimane anche oggi. Qualunque progetto di valorizzazione territoriale non può quindi prescindere da tale centralità , una centralità  che però non può né deve essere intesa come una riproposizione del fiume quale un ecosistema autonomo e chiuso, ma come un elemento di un ecosistema più ampio e complesso. Questa visione deve ispirare anche gli interventi di “ingegneria fluviale” se non si vuole arrivare ad un fiume ridotto sempre più ad un canale di servizio e ad un paesaggio che, rifiutandolo e marginalizzandolo, finisce per negare se stesso.

Una Agenda, cento Agenzie La Valle dei Lamber

Per la riqualificazione paesistico-ambientale dei bacini certamente occorre far Agende strategiche, ove possibile far co-pianificazione strategica, meglio se coniugata con processi partecipati di programmazione negoziata; ma non sarebbe ancor più efficace far Agenzie di bacino/sottobacino? Quando pensiamo al bacino Lambro-Olona, la valle dei Lamber, stiamo pensando alla regione urbano-rurale milanese, che, forse, davvero solo Al Gore definisce “un modello di sostenibilità  a livello internazionale” (!?). I cinque milioni di umani che la abitano producono continuamente anche organizzazioni di poteri, pubbliche, miste, private, di ogni possibile tipologia e scopo che, nel dichiarare, ciascuno a modo proprio, obiettivi sintropici, interagiscono poi in modo caotico come generatori di entropia. Alcune di esse operano con mission assimilabili a quella su cui ci stiamo interrogando. Penso a Milanometropoli SpA, in primis, ma anche, per altri versi, a Navigli Lombardi SCarl. Certamente non penso a AATO, Consorzi di bonifica e a tutta la multiforme molteplicità  di soggetti giuridici prodotti nel tempo per assolvere a funzioni settoriali, anche se “acquee”. Ma soprattutto penso alle autonomie funzionali come Fondazioni ex bancarie, Camere di Commercio, Università ; Autorità  di distretto! Lo Stato mortifica le Autorità  di bacino/distretto? E noi valorizziamo, a partire dai “cento” bacini, il modello di organizzazione dotata di autonomia funzionale esperito dall’ Autorità  di Bacino del Po facendone il cuore di un reticolo sistemico di Agenzie, che ne mutuino le caratteristiche e nel contempo, proprio grazie al contributo delle loro diferenziazioni, ne potenzino l’esperienza! A mio parere dovrebbero essere enti pubblici dotati di autonomia funzionale, come è AdBPo, ma capaci di management efficaci come imprese private; capaci di far governance, di far pianificazione strategica; e davvero si fa presto a dire governance, pianificazione strategica, programmazionenegoziata; poi,però,bisognafare; chi fa visioning? artisti. Dobbiamo esprimere le nostre capacità  creative; co-formarci e formare “artisti”. Allora, penso a governance più che flessibili, fluide, fluide come le acque, appunto. E penso ad Agenzie fatte di umani altrettanto “fluidi”. Pienamente consapevoli. Creativi. E pertanto efficaci ed efficienti. Gente di mare, insomma. Orbene, nel bacino Lambro-Olona, nella valle dei Lamber, non è la prima volta che ci si pone il problema di costituire una struttura di implementazione dei processi di riqualificazione; già  nel 1993 la Regione Lombardia avviò una riflessione in tal senso all’interno del VI seminario organizzato da IRER Lombardia per definire le strategie di inversione della tendenza al degrado del sottobacino del Po milanese partendo dalla condivisione sulle cause di fallimento del Piano Lambro (approvato con il DPCM 29.07.88, n. 363) Tali cause furono individuate non solo nel fatto che, rispetto agli obiettivi a largo raggio che il Piano si proponeva, prevedeva quasi esclusivamente interventi nei settori del trattamento delle acque e dei rifiuti (4.255 miliardi di lire su 4.800) senza individuare e afrontare le cause del degrado paesisticoambientale, ma anche nelle gravi difficoltà  di messainoperadelmodelloistituzionaleadeguatoad una efficace ed efficiente gestione. Nel Piano Lambro, infatti, per quanto riguarda l’assetto istituzionale, si è tentato di governare la grande frammentazione istituzionale e la complessa sovrapposizione di competenze attraverso il modello dell’ authority, soggetto a cui avrebbero dovuto essere conferiti ampi poteri di gestione, finanziamento, realizzazione degli interventi Il modello individuato (DPCM 363) prevedeva due soggetti principali:

  • il Comitato di Coordinamento presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri, il Presidente della Giunta regionale, gli Assessori regionali competenti, i presidenti delle Province, il Sindaco di Milano; si trattava di un organismo politico di controllo della attuazione del Piano con ampi poteri decisionali;
  • l’Agenzia Operativa per il finanziamento, la realizzazione e la gestione delle opere, costituita di intesa tra Stato e Regione, agenzia a cui erano delegati tutti i poteri di realizzazione delle opere di interesse statale e regionale e che, tramite il Comitato, avrebbe dovuto avere controllo e giurisdizione sui progetti gestiti da altri soggetti istituzionali.

Il Comitato di Coordinamento non fu mai costituito e l’Agenzia (IRVA), costituita nel dicembre 1989 nella forma di SpA tra Regione (51%), ENI, IRI, Assolombarda e principali Banche regionali, pur dotata formalmente di ampi poteri e di notevoli risorse è diventata rapidamente una scatola vuota; gli interventi di interesse regionale e statale non sono decollati, i Comuni, i Consorzi di depurazione e/o di smaltimento e tutti gli altri soggetti titolari delle opere previste dal Piano nelle su diverse fasi non hanno conferito ad IRVA alcun potere di controllo sulla realizzazione e il finanziamento dei progetti. La vicenda del Piano Lambro permette di sottolineare come fattori di insuccesso sia la debolezza dello strumento Piano in sé, ove si connota come top down, sia l’inadeguatezza della soluzione tecnocratica data al problema della frammentazione e complessità  dei poteri nell’area allora definita ad alto rischio di crisi ambientale; fattori di criticità  sempre presenti nelle pianificazioni di area vasta come quella di bacino. A distanza di un ventennio, se da un lato già  tre dei quattro sottobacini del LambroOlona sono interessati in modo appropriato (programmazione negoziata) da processi di riqualificazione come previsto anche dalla Proposta di PTR 2008 ancora appare poco chiaro come portare ad efficacia i piani d’azione condivisi; occorre co-creare una struttura di management capace di far governance del sottobacino L/O per produrre efficacia rispetto ad un’ampia serie di politiche: politiche di tutela e valorizzazione delle risorse idriche, in primis, ma, poi, politiche urbanistiche locali, politiche economiche alle diverse scale, politiche di investimento di soggetti pubblici e privati, politiche di riqualificazione paesisticoambientale, ecc. Politiche di qualificazione degli insediamenti umani nella valle. Schematicamente, nel Seminario del 1993 furono considerate due strade come possibili:

  • la prima, oltre che sullo sviluppo di politiche attive, puntava sul conferimento all’Agenzia di bacino di alcuni poteri di formulazione e applicazione di criteri, direttive e indirizzi cui gli altri soggetti istituzionali dovevano uniformarsi per via gerarchica: ad es. esame dei progetti (superiori a certe dimensioni) dal punto di vista paesistico-ambientale; gestione diretta di politiche di incentivazione, di sistemi di regole, ecc * la seconda puntava esclusivamente su politiche attive, su enabling policies, sul ruolo di informazione, di produzione progettuale, di networking tra le istituzioni esistenti che mantenevano i propri poteri; in questo senso all’Agenzia venivano afdati solo compiti progettuali, di ricerca, di monitoraggio dell’attuazione del Piano di paesaggio condiviso. la prima, oltre che sullo sviluppo di politiche attive, puntava sul conferimento all’Agenzia di bacino di alcuni poteri di formulazione e applicazione di criteri, direttive e indirizzi cui gli altri soggetti istituzionali dovevano uniformarsi per via gerarchica: ad es. esame dei progetti (superiori a certe dimensioni) dal punto di vista paesistico-ambientale; gestione diretta di politiche di incentivazione, di sistemi di regole, ecc
  • la seconda puntava esclusivamente su politiche attive, su enabling policies, sul ruolo di informazione, di produzione progettuale, di networking tra le istituzioni esistenti che mantenevano i propri poteri; in questo senso all’Agenzia venivano afdati solo compiti progettuali, di ricerca, di monitoraggio dell’attuazione del Piano di paesaggio condiviso.

Da allora ad oggi un approccio assimilabile al secondo modello è stato parzialmente sperimentato all’interno del territorio del sottobacino Lambro-Olona dalla Provincia di Milano nel farsi promotrice del Bando Città diCittà  (http:// www.cittadicitta.it), ma, a parere non solo mio, va valorizzata soprattutto per le capacità  di management dimostratesi efficaci, l’esperienza dell’ Agenzia di sviluppo del sistema urbano milanese, MILANOMETROPOLI, che opera nella forma di S.p.A. (http://www.milanomet.it). Mancano ancora, comunque, non solo in Regione, neppure nel bacino padano, ma neanche a livello nazionale esperienze mutuabili in toto, tranne, a mio parere, in qualche modo, proprio le Autorità  di bacino, anche se l’Agenzia di bacino che ritengo potrebbe rappresentare un buon fattore di successo per le politiche di riqualificazione di bacino fluviale in un’area insediata come quella milanese dovrebbe essere, nel quadro delle normative attuali, una Autonomia Funzionale ben progettata ad hoc. A ogni bacino la sua Agenzia. Una Agenzia che si ponga come pivot del processo di riqualificazione, con carattere propositivo e progettuale, la cui autorità  sia correlata all’autorevolezza della propria capacità  propositiva, alla propria capacità  di mobilitare tutti gli attori da coinvolgere, alla propria capacità  di “governare la frammentazione” attraverso la leadership piuttosto che una formale autorità . Potente nell’utilizzo di meccanismi capaci di limitarne la debolezza che potremmo descrivere schematicamente sotto forma di possibili ipotesi:

  • la prima, quella più “tradizionale”, potrebbe prevedere di afancare alla Agenzia di Progettazione e Management un Comitato politico composto dai rappresentanti Istituzionali che la promuovono (Città  capoluogo, Province, Regione, Autorità  di distretto, anche (?) Ministero, ecc) dotato di poteri decisionali in alcune poche materie condivise;
  • la seconda, più innovativa, potrebbe vedere l’afdamento all’Agenzia che progetta il processo accompagnandolo di un potere di auditing e di informazione al pubblico sulla realizzazione del Piano strategico di riqualificazione; le competenze decisionali resterebbero totalmente in capo ai soggetti ordinari, ma l’Agenzia dovrebbe periodicamente indire conferenze, work out, ecc., occuparsi pertanto di tutti gli aspetti comunicazionali/partecipativi, in senso lato, per accompagnare il processo di realizzazione del Piano facilitandone, al contempo, la condivisione. L’Agenzia si avvarrebbe in tal senso del potere di rendere manifeste le inadempienze ovvero i successi nell’avanzamento del processo partecipativo, decisionale, attuativo.
  • la terza ipotesi: in costruzione.

Di certo, l’Agenzia, nel proprio progettare/ accompagnare, potrà  valorizzare la grandissima messe di studi e ricerche di cui, nel corso degli ultimi decenni, la Regione Lombardia si è dotata; R.L. infatti ha progressivamente elaborato delle strategie di governance dei processi di trasformazione di modello insediativo per lo sviluppo durevole di un sistema paesistico/ ambientale/territoriale molto vulnerabile quale quello della regione milanese, in cui è veramente difficile cogestire i processi di trasformazione conservando nel tempo il patrimonio di risorse non rinnovabili, a cominciare da acque e suoli: la Proposta di PTR 2008, attualmente in Consiglio Regionale, riassume efficacemente tale elaborazione. Si tratta di sistemi complessi di politiche che, anche se non sempre esplicitamente, hanno fatto riferimento anche ai Documenti strategici di cui si è progressivamente dotata per innescare processi di riqualificazione dei paesaggi, riequilibrio ecosistemico generale, processi di sviluppo occupazionale, innalzamento della qualità  della vita in senso lato; vi si propongono scenari che declinano nelle specificità  dei diversi sistemi locali la scelta strategica generale di giungere a tempi medio-brevi alla condivisione delle decisioni in merito agli interventi da realizzare valorizzando progetti e politiche delle comunità  insediate, opportunamente messi in relazione con programmi e politiche elaborati a livello sovralocale, con un approccio che permette di passare da una molteplicità  di visioni settoriali ad una visione integrata, capace di interpretare l’evoluzione dei paesaggi in quanto sistemi unitari nei quali le componenti ecosistemiche interagiscono con quelle insediative, economiche e socio-culturali. Così facendo la Regione Lombardia si allinea con gli obiettivi sia delle Direttive Comunitarie che della normativa nazionale in particolare con la L.N. 09. 01.06, n. 14, che ratifica i principi della Convenzione europea sul paesaggio Il primo esito del lavoro di ricerca afdato dalla Regione Lombardia all’Istituto Regionale di Ricerca per l’elaborazione di linee strategiche per l’inversione della tendenza al degrado della regione milanese individuata come area ad alto rischio di crisi ambientale la prima sperimentazione di pianificazione strategica in ambito pubblico in Regione Lombardia venne pubblicato nel 1995 A. Magnaghi, a cura di, “Bonifica, riconversione e valorizzazione ambientale del bacino dei fiumi Lambro, Seveso, Olona. Linee orientative per un progetto integrato” Urbanistica Quaderni 2 -1995- IReR Lombardia – INU 1. Il Documento strategico, ampiamente condiviso in vari ambiti non solo istituzionali, ha costituito nell’ultimo decennio uno dei riferimenti per l’elaborazione dei PTCP delle Province del sottobacino e per lo sviluppo di molte politiche anche, e non solo, del Comune di Milano. Nel corso degli anni le Linee orientative Lambro/ Olona hanno generato una serie di ulteriori documenti strategici regionali riferentisi alla riqualificazione dei singoli sottobacini (Lambro settentrionale; Seveso; Olona), a Tecniche e Strumenti per l’elaborazione di progetti integrati e condivisi, a Progetti Pilota individuati come tali nel Documento 1995, a cominciare da quello riguardante il basso milanese (che attualmente è inquadrato come Azione pilota nelle Linee guida per la gestione delle trasformazioni territorialiL.O.T.O. 2006); il Progetto del sistema di depurazione delle acque milanesi, premiato nel 2007 con il Premio Pays.Doc del Paesaggio Europeo; il Progetto regionale Abbazie 2008; ecc. Anche la DGR 2004 Accordo Quadro di Sviluppo Territoriale CONTRATTO DI FIUME OLONA fa propria la scelta strategica declinata nei vari Documenti strategici prodotti nel decennio trascorso dalla Regione Lombardia come strategia di risanamento del sottobacino Lambro/Olona, così come la DGR 2006 AQST CONTRATTO DI FIUME SEVESO e il Protocollo d’Intesa verso VERSO IL CONTRATTO DI FIUME LAMBRO 2007. Come ben vediamo, nel promuovere i Contratti di Fiume nella forma di processi di programmazione negoziata delle azioni funzionali alla riqualificazione paesisticoambientale dei sottobacini fluviali Lambro/ Olona, certamente la Regione Lombardia si è avviata nella direzione di definire strutture di implemetazione adeguate agli scopi di valorizzazione delle acque e difesa dei suoli, ma ancora è ben lontana dal definire quali Agenzie siano funzionali ad un management efficace ed efficiente di tali processi di riqualificazione. L’Agenzia del bacino dei Lamber potrà  forse essere una agenzia funzionale che mutui alcune caratteristiche di altre Autonomie Funzionali, a cominciare proprio dalle Autorità  di distretto, con le quali dovrebbe consolidare statutariamente opportune relazioni e con cui dovrebbe condividere alcune attribuzioni funzionali, come l’ elaborazione di criteri e strumenti della pianificazione di distretto (anche, forse, il bilancio idrico quali/quantitativo; il demanio idrico da ricostruire congiuntamente, come, anche la finalizzazione delle entrate dai canoni, contribuzioni, tarife, incentivi e disincentivi); parimenti, potrà  avvalersi del corpus assai ampio di elaborazioni prodotte da AdBPo attinenti a Piani stralcio, Piani strategici, ecc. Il sottobacino Lambro/Olona, la valle del Lamber, appare sotto ogni profilo, e a tal punto, come un territorio dotato di senso, che certamente può essere individuato come ambito di governance locale, di gestione in comune di servizi, di costruzione in comune di politiche, sistema complesso di paesaggi che concorrono alla costruzione dell’identità  e del profilo della regione urbana nel suo insieme. Questa esigenza incrocia aspettative dal basso di trattamento di problemi identitari, ambientali, infrastrutturali, di sviluppo economico locale con istanze, che potremmo definire “dall’alto”, di costruzione di figure territoriali che superino i confini comunali in Piani di Paesaggio che, come regolato dal PTR regionale, perseguano l’obiettivo prioritario della valorizzazione delle acque e della difesa dei suoli. Forse, solo agendo su questi diversi livelli agenzie funzionali, costruzione della visione, costruzione della informazione sulla regione vasta, organizzazione per paesaggi intermedi sembra possibile ofrire un riferimento per processi di governance territoriale variabili per dimensione e composizione del set degli attori, capaci di incidere su alcuni temi che si intrecciano con quelli propri della scala insediativa milanese, sia del capoluogo che di ogni città  nella regione urbana vasta del bacino considerato. Un grande corpo d’acque. Un mare. La Regione Lombardia può, forse, diventare uno dei laboratori di pratiche innovative in tale direzione poiché l’attività  sviluppata in anni recenti per la riqualificazione paesisticoambientale dei bacini fluviali ha dato vita a esperienze diversificate, alcune promosse direttamente da R.L. (CdF Olona-2004, CdF Seveso-2006 che si configurano come processi di programmazione negoziata AQST come si configurerà  anche il CdF Lambro attualmente in itinere), altri frutto di iniziative locali incentivate dai Fondi messi a disposizione nell’ultimo triennio da Bandi della Fondazione Cariplo, concordati con DG Reti RL (Mella, Oglio, Mincio, Adda, ecc); esperienze innovative che hanno suscitato attenzione e interesse verso processi di simile natura da parte di altre regioni del bacino padano, e non solo, che hanno avviato percorsi assimilabili. Nel contempo, l’AdbPo, consapevole della valenza strategica di tali esperienze, al fine di valorizzarle all’interno del processo di pianificazione di bacino per integrare opportunamente una pianificazione per sottobacini alla pianificazione per stralci funzionali, ha avviato un Osservatorio dibuonepratichedivalorizzazionedelleacqueedifesa dei suoli nel bacino del Po. In un recente incontro dell’ Osservatorio vertente su Efficacia ed efficienza dei processi di riqualificazione, è stata ampiamente condivisa la constatazione che sulle condizioni di efficacia delle politiche di riqualificazione insistono fortemente:

  • le modalità  di gestione dei processi, i modelli di relazione tra attori e tra approcci disciplinari, la messa in campo di competenze diversificate e di prodotti diferenziati, l’utilizzo di regole, da condividere, sia per ciò che attiene ai meccanismi di governance, sia per le procedure amministrative;
  • le profonde interrelazioni tra gli aspetti di partecipazione e quelli di pianificazione e/o programmazione dei processi di riqualificazione dei bacini fluviali.

Poiché la caratterizzazione dei Contratti di Fiume come “accordi volontari” orientati alla promozione di ampia partecipazione lascia aperti molti interrogativi sulla loro efficacia rispetto agli obiettivi ove non strettamente correlati con politiche di pianificazione, all’interno della fase di V.A.S del PTR Lombardia, l’ Autorità  di Bacino del Po, in stretta collaborazione con la DG Reti e la DG Territorio della Regione Lombardia, ha suggerito di promuovere una loro evoluzione verso Piani di sottobacino la cui cogenza sia ben accetta perché frutto di processi di autentica condivisione; se, infatti, la “debolezza” dei Piani stralcio di bacino PAI, PTUA attiene forse anche alla carente partecipazione alla loro definizione, per altri versi la debolezza dei CdF potrebbe essere il loro carattere di volontarietà . Appare, pertanto, opportuno integrare le due modalità  di approccio alla riqualificazione dei sottobacini mutuandone reciprocamente le caratteristiche. All’interno della fase di V.A.S. del PTR Lombardia 2, pertanto, AdBPo, ha elaborato una proposta finalizzata a dare rilievo e cogenza alla pianificazione territoriale strategica elaborata e condivisa all’interno dei processi di CdF (scenari strategici) al fine di :

  • farne esplicito riferimento per gli strumenti di pianificazione territoriale alle varie scale (PTR, PTCP, PTC, PGT);
  • prefigurare, attraverso la sottoscrizione di apposite Intese, una valenza di tutela paesistico-ambientale dei PTCP rif Dlgs 112/1998 che si configureranno così come Piani stralcio territoriali del Piano di bacino del Po.

La Proposta di PTR Lombarda DGR 16.01.2008, accoglie ampiamente al suo interno tali suggerimenti là  ove sostiene che” la dimensione fisica del sottobacino, correlata in modo sistemico con quella del bacino di appartenenza, si configura come potenzialmente ottimale per sviluppare processi partecipati di riqualificazione in cui un disegno strategico del territorio possa essere veramente condiviso, come mostrano le molteplici esperienze di Contratti di fiume in corso in Lombardia; (!) proprio all’interno di tali esperienze è maturata la consapevolezza della necessità  di sviluppare processi di pianificazione strategica di sottobacino: per le componenti acque e suoli in coerenza con quanto previsto a suo tempo dalla legge 183/89 l’ambito territoriale adeguato per valutare il quadro di sostenibilità  deve essere individuato nella diferenziata caratterizzazione dei sottobacini idrografici del Po che, nel loro insieme, costituiscono il territorio regionale in quanto tale impostazione costituisce un irrinunciabile aspetto di coerenza esterna con la pianificazione di bacino 3″. In tal senso, la Proposta di PTR della Lombardia, “individua nelle diferenti fisicità  dei bacini idrografici/idrogeologici gli ordinatori di riferimento fondativi per i sistemi complessi e interrelati di politiche con cui si deve misurare la molteplicità  dei sistemi territoriali lombardi al fine di garantire efficacia ai processi di riqualificazione, nel pieno rispetto dei Piani stralcio del Piano di bacino del Po a cominciare da PAI e PTUA e in costante correlazione con le politiche interregionali di riqualificazione dell’intero bacino padano 4”. “La Regione Lombardia, pertanto, nell’intento di passare da politiche di tutela dell’ambiente a più ampie politiche di gestione delle risorse paesisticoambientali promuove per la riqualificazione dei baciniregionaliprocessipartecipatidipianificazione strategica e programmazione negoziata – l.r. 2/2003 nella forma di Contratti di fiume (rif. l.r. 26/2003 5) e Piani strategici di sottobacino del 6, facendo riferimento a quelle normativeiveî¤ che chiedono alla Pubblica Amministrazione di far governance delle acque e dei suoli in modo partecipato e sussidiario. 7 Più in generale, il nuovo quadro normativo regionale lombardo ofre interessanti opportunità  per portare ad efficacia la riqualificazione dei bacini fluviali sia tramite l’aggiornamento del Piano Territoriale Paesistico Regionale, sia attraverso l’applicazione dei “Criteri e indirizzi relativi ai contenuti paesaggistici dei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale” DGR VIII/6421, 27.12. 2007 8 . La proposta di Piano Territoriale Regionale, infatti, “aggiorna 9 il precedente Piano Territoriale Paesistico Regionale 2001 in linea con la Convenzione Europea del paesaggio e con il D. Lgs. 42/2004, proseguendo più incisivamente nell’integrazione tra pianificazione del paesaggio, pianificazione territoriale e urbanistica, pianificazione di difesa del suolo e ambientale”.10 “Le Nuove misure di indirizzo e di prescrittività  paesaggistica intendono consolidare il sistema di pianificazione urbanistico/territoriale previsto dal PAI e dalla l.r. 12/05 nei diversi livelli (comunale, provinciale e regionale) garantendo la sostenibilità  delle scelte pianificatore, soprattutto in sottobacini come quello Lambro Olona 11, corrispondente al sistema metropolitano milanese, in cui “i processi di pianificazione di sottobacino vanno sviluppati integrando le politiche regionali in materia di paesaggio (riqualificazione e recupero paesaggistico degli ambiti degradati secondo le indicazioni del Piano del Paesaggio della Lombardia) con quelle di sicurezza idraulica ed idrogeologica, di uso delle acque (collettamento, scarichi e depurazione) e dell’ambiente (rinaturalizzazione dei corsi d’acqua)”. Per concludere, visto che anche gli Indirizzi di riqualificazione e contenimento del degrado paesaggistico del Piano Paesaggistico Regionale recitano che “per intervenire sul contenimento dei processi di progressivo degrado e compromissione paesistica, particolarmente significative sono le iniziative di processi partecipati di riqualificazione paesistica e ambientale che formulano quadri strategici multiscalari e multisettoriali (“scenari di riqualificazione”, “vision”) come ad es. Contratti di fiume, Contratti di Quartiere, etc., l’elaborazione di “Linee guida” e l’individuazione e pubblicizzazione di “Buone pratiche”, 12 quale struttura di implementazione di processi di sifatta natura potrà  dunque esser a tal punto efficiente da portare ad efficacia la riqualificazione?

  1. Il Documento strategico si compone di una prima parte, “il manifesto progettuale”, in cui si descrivono e rappresentano le condizioni di degrado dell’area individuata come ad alto rischio di crisi ambientale e l’insostenibilità  del modello insediativo e, di seguito, gli obiettivi del Piano strategico, le azioni a carattere tattico e quelle a carattere strategico, le politiche di riqualificazione e rivitalizzazione dei sistemi ambientali, dei sistemi territoriali e urbani, produttivi, energetici, sociali; infine viene descritto e rappresentato lo scenario strategico di trasformazione del modello insediativo. La parte seconda riguarda invece una serie di Documenti tematici di varia natura, declinati in 13 Quadri; tra di essi, di particolare interesse: Quadro 11 -Strumenti di gestione e governance del piano strategico; Quadro 12 – Progetti Pilota; Quadro 13-Progetti di ricerca.
  2. VAS del PTR – DGR 16.01.2008, Rapporto ambientale, Cap. 10.1.2. Un quadro di riferimento per la sostenibilità  ambientale
  3. R.L. Proposta di PTR DGR 16 gennaio 2008 Rapporto ambientale, paragrafo 10.1.2 R.L.
  4. R.L. Proposta di PTR DGR 16 gennaio 2008 Documento di piano Cap. 1.6. territorio. Indirizzi per il riassetto idrogeologico del territorio
  5. R.L. Proposta di PTR, DGR 16.01.2008, Documento di Piano, Cap. 1.6.2.1 :”E’ la l.r. 26/2003 ad individuare come strumenti per la riqualificazione dei bacini fluviali i Contratti di fiume, che nelle pratiche avviate si sono andati configurando come processi di programmazione negoziata che si declinano in percorsi di co-pianificazione, sviluppati con metodologie partecipate, al fine di pervenire alla condivisione tra tutti gli attori coinvolti di scenari di sviluppo durevole dei bacini fluviali; la “riqualificazione di bacino” va intesa nella sua accezione più ampia e riguarda nella loro interezza gli aspetti paesistico-ambientali, riassetto idrogeologico e tutela e regolazione degli usi delle acque secondo quanto stabilito dalla legislazione nazionale (anche la legge nazionale 9/2006 di recepimento della Convenzione europea del paesaggio). Contratti di fiume e Contratti di lago sono strumenti promossi dal Piano di Tutela e Uso delle Acque (DGR 29 marzo 2006, n. 2244) come azioni sinergiche di risanamento nei bacini che presentano problemi di recupero della qualità  delle acque, anche per valutare la coerenza degli interventi previsti dalle Autorità  d’Ambito con le previsioni del PTUA, in modo da evitare discrasie tra lo strumento di pianificazione regionale e la concreta programmazione degli interventi.”
  6. R.L. Proposta di PTR, DGR 16.01.2008, Documento di Piano, Cap. 1.6.2.1 -Politiche integrate di valorizzazione paesistico-ambientale e di difesa dei suoli e delle acque: promozione di processi partecipati di pianificazione strategica e programmazione negoziata per la riqualificazione dei bacini idrografici
  7. R.L. Proposta di PTR, DGR 16.01.2008, Documento di Piano, Cap. 1.6.2.1 : “In particolare, la Direttiva 60/2000 CE (che prefigura politiche sistemiche di riqualificazione delle acque superficiali e sotterranee) e la più recente Direttiva 60/2007 CE (relativa alla valutazione e alla gestione dei rischi di alluvioni) indicano come irrinunciabile la qualità  partecipativa dei processi da avviare per raggiungere in modo efficace gli obiettivi di tutela, così come fa la Proposta di Direttiva Quadro per la Protezione del Suolo (SFD Soil Framework Directive) che obbliga le PA ad individuare, descrivere e valutare l’impatto delle politiche settoriali sui processi di degrado dei suoli sollecitando gli Stati membri a onorare la Strategia per lo Sviluppo Sostenibile dell’Unione Europea ed il VI Programma comunitario di azione ambientale, che hanno sancito l’obiettivo di proteggere il suolo dall’erosione e dall’inquinamento”.
  8. A livello provinciale, risultano particolarmente importanti come riferimento anche i “Criteri e indirizzi relativi ai contenuti paesaggistici dei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale”, DGR VIII/6421, 27.12. 2007
  9. attualmente vigenti; “nella legislazione e pianificazione regionale lombarda il PTCP è chiamato a rispettare e declinare gli obiettivi e le priorità  della disciplina paesaggistica regionale, definendo una specifica disciplina provinciale, che tenga conto dei contenuti indicati agli articoli 135 e 143 del dlgs. 42/2004, e succ. mod. e integr., cercando di mettere in campo forme efficaci di coordinamento del livello comunale”. “Già  la legge regionale di governo del territorio, n. 12, 11 marzo 2005, all’art. 15 pone l’accento sul valore integrato, coordinato e strategico della pianificazione provinciale; l’efficacia paesaggistico-ambientale, esplicitata al comma 1, accompagna tutte le attività  richieste dal legislatore al PTCP (!) e si afanca alla tutela ambientale e alla difesa del suolo indicate al comma 3; (!) particolare attenzione è posta nei Criteri per i PTCP alla riqualificazione dei paesaggi degradati e al contenimento dei possibili fenomeni di futuro degrado”.
  10. Con delibera DGR 6447 del 16 gennaio 2008 la Giunta regionale della Lombardia:
    1. ha approvato le integrazioni e gli aggiornamenti del quadro di riferimento paesistico e degli indirizzi di tutela del PTPR del2001, come primo ed immediato aggiornamento dello stesso di competenza della giunta stessa – Tali integrazioni sono pertanto immediatamente operative.
    2. ha inviato al Consiglio regionale la proposta complessiva del Piano Paesaggistico quale sezione specifica del PTR che comprende oltre agli aggiornamenti di cui cui sopra la revisione della disciplina paesaggitica regionale e correlati documenti e cartografie.
  11. R.L. Proposta di PTR – Piano Paesaggistico – Relazione generale; http://www.ptr.regione.lombardia.it
  12. R.L. Proposta di PTR-DOC di PIANO, Cap. 1.5.6. ob. PTR 7,8,14,15,21: ” il sottobacino Lambro-Olona (!) una vastissima valle d’acque suddivisibile, in direzione nord-sud, in quattro bacini fluviali principali (Olona, Lambro meridionale, SevesoVettabbia e Lambro settentrionale) e, in senso trasversale, in due fasce facilmente riconoscibili, una porzione “asciutta” e una “irrigua”, che a loro volta si possono suddividere in due parti ciascuna, legate alle strutture idrogeologiche che le costituiscono” che, visto il fallimento di politiche di riqualificazione efficaci malgrado fosse dichiarato ad alto rischio di crisi ambientale fin dal 1987, è individuato dal PTPR regionale come caratterizzato da forte degrado paesistico-ambientale; uno di quei territori in cui, per essere efficaci ed efficienti nel coniugare la riqualificazione paesistico-ambientale alla valorizzazione e tutela delle risorse fondamentali, acque e suoli, le PA devono sperimentare e favorire nuove modalità  di governance del territorio che, nella logica della sussidiarietà , siano aperte e condivise dai diversi attori che lo animano”.
  13. R.L. Proposta di PTR – Piano Paesaggistico Regionale. Indirizzi di riqualificazione e contenimento del degrado paesaggistico.

Per un governo”federato” del bacino padano

Novità  in controtendenza? In poco più di un mese, attorno al bacino padano, registriamo due atti rilevanti: 1) il documento di analisi e di indirizzo, “Il Po: una risorsa per l’Italia” e lo Schema di programma operativo pluriennale, che connotano e concludono il IV “Congresso nazionale del Po” (Piacenza, 23/24 novembre scorsi 1) ; 2) la successiva delibera CIPE del 21 dicembre, che assume esplicitamente il “Progetto Valle del Fiume Po”, conseguente al Congresso, tra i “progetti strategici speciali” per il 2007/2013 con una dote di 180 milioni di euro, attribuita alla responsabilità  dell’Autorità  di bacino del Fiume Po e in capo al Fondo per le Aree Sottoutilizzate (FAS) per il Centro-Nord 2, dentro il Quadro Strategico Nazionale (QSN). In parallelo, la legge finanziaria 2008 introduce un riferimento esplicito al Po, “ai fini della riqualificazione e valorizzazione economica della regione fluviale del Fiume Po e della crescita del turismo”(art 2, n. 330), corredata da una posta simbolica(500milaeuroperognunodeglianni2008, 2009, 2010). Oltre alla dotazione generale di spesa per tutti i bacini, di 265 milioni per ciascuno degli anni 2008 e 2009, autorizzate dalla legge 183/89 (pianificazione di bacino) e 493/93 (piani stralcio), sia pure destinati a generici “piani strategici” e per di più adottati impropriamente dal Ministro dell’Ambiente e in parte altrettanto discutibilmente destinatiafinanziarediversifondiincapoallostesso Ministero (art 2, nn. 322, 323, 325, 326). Complessivamente: un primo sbocco di alcuni anni di una vivace attività  promozionale e partecipativa, promossa dalla Consulta delle Province rivierasche del Po con la Segreteria generale dell’Autorità  di bacino, ma nel contesto di una lunga transizione politica e istituzionale, segnata dalla pasticciata vicenda dell’insieme della controriforma della normativa ambientale (D.Lgs. 152/2006, cd “decreto Matteoli”), seguita da una revisione lasciata a metà  dalla chiusura anticipata della legislatura, ma non solo. Nel bacino padano, queste difficoltà  aggravano la condizione di scollamento del governo unitario del fiume e alimentano la dissipazione di iniziative scoordinate che richiedono una risoluta inversione di marcia su diversi piani. Innanzitutto su quello istituzional: l’assunzione di responsabilità  congiunta nella sede propria l’Autorità  di bacino da parte delle Regioni che la costituiscono, assieme al Governo nazionale. L’attuale entropia istituzionale e culturale viene segnalata dallo stesso fiorire di sinonimi di identificazione di questi territori, dai significati e per ambiti diversi, ma impiegati indiscriminatamente come fossero intercambiabili, (Padania 3, Valle e Regione padana, Area padano/veneta; Nord e Nord/est, ecc), allusivi a realtà  che si sovrappongono ma non si identificano: nella difficoltà  crescente ad esprimere riferimenti comuni riconosciuti. Alcuni hanno avuto fortuna nel linguaggio politico corrente dei movimenti secessionisti della Lega e delle diverse espressioni di insoferenza delle “marche” del Nord e Nord/est, fino ad identificare una cd “questione settentrionale 4” : paradossale rovesciamento ideologico della “questione meridionale”. Mentre continua ad incontrare minore fortuna la lettura critica degli aspetti involutivi di queste realtà , sinteticamente individuate come “profondo Nord”. In questo panorama oscillante, fatica ad avere spazio anche tra gli addetti ai lavori e nella cultura di larga parte delle stesse classi di governo di questi territori il riferimento alla realtà  dell’ecosistema integrato delle acque e del suolo del bacino idrografico, del bacino padano, cui rapportare le politiche territoriali e urbanistiche di Regioni, Province, Comuni. Come prevede(va) l’introduzione nel nostro ordinamento la legge di riforma ambientale e istituzionale 183/89, riduttivamente definita “per il riassetto organizzativo e funzionale della 99 all’insegna della sostenibilità  difesa del suolo”, in realtà  per la regolazione integrata di acqua e suolo, nella modalità  della cooperazione tecnica e istituzionale tra le Regioni per i territori di pertinenza di ciascun bacino e col Governo nazionale nei bacini di maggior rilievo: le Autorità  di bacino, dal 1990 al 2006; abrogate col D.Lgs. 152/2006, riesumate (“prorogate”, come scrive il D.Lgs. 282 dell’ottobre successivo, “sino alla data di entrata in vigore del decreto correttivo” dello stesso D,Lgs 152/2006). Come è noto, anche per il nostro Paese e in termini vincolanti da 8 anni, la Direttiva comunitaria sulle acque 2000/60 rilancia in termini di innovazione di sistema la “gestione” (il testo italiano della Direttiva va inteso nel senso allargato di governo interattivo di regolazione e gestione) della tutela delle acque e via via della difesa dalle acque, a partire dalle alluvioni: appunto, a scala di bacino, singolo o coordinato nella forma del Distretto; e per gruppi di Distretti per i problemi comuni alle acque costiere. Come prevede(va) la proposta di revisione del D.Lgs. 152/2006 in materia ambientale (art 18, n.3), arrivata all’ordine del giorno del Consiglio dei Ministri con esasperante lentezza e senza l’impegno corrispondente alla importanza della posta in gioco da parte del Governo nazionale e delle Regioni. E ora saltata con la conclusione anticipata della legislatura. In questa fase dagli sviluppi incerti, segnata dalla fine di una stagione politica e culturale di almeno un quindicennio, sul versante delle politiche territoriali ed economiche, diventa un elemento indispensabile, discriminante, la riconduzione del progetto speciale strategico “Valle del Fiume Po” (un altro sinonimo, stavolta da riferire ai territori dell’asta centrale del bacino padano, oggetto dell’iniziativa della Consulta delle Province rivierasche del fiume assieme alla Segreteria dell’Autorità  di bacino) alla responsabilità  unificante dell’Autorità  di bacino. Afollamento di soggetti e frantumazione delle decisioni Il IV° congresso di Piacenza segna un primo punto d’arrivo di sette tappe di avvicinamento5 di un viaggio lungo le città  dei territori rivieraschi padani. Attraverso questo percorso e nel confronto tra diversi progetti locali e tematiche ricorrenti, le Province rivierasche sono chiamate alla prova non scontata di far maturare l’obiettivo dichiarato di portarli all’unità  di riferimento comune, il fiume Po 6: a) oggetto centrale della pianificazione dell’Autorità  di bacino del fiume, a partire dal Piano dell’Assetto Idrogeologico (PAI), approvato nel 2001, dopo due alluvioni (1994, 2000); b) misura di un programma che deve trovare, nella difesa comune della sicurezza delle popolazioni e del territorio della fascia fluviale e nella tutela e valorizzazione sostenibile dello straordinario patrimonio ambientale, culturale e storico del fiume, il suo elemento di identificazione e valore aggiunto. L’iniziativa, innestata sulla prima fase autonoma della attività  della Consulta attorno alle tematiche del turismo, negli ultimi anni è venuta crescendo in collaborazione con la Segreteria dell’Autorità  di bacino, in mezzo ad una abbondante ricchezza di organismi, tecnici e istituzionali, che non hanno ancora trovato le modalità  condivise di un governo pienamente unitario, anche quando già  esiste. E’ diventato allora urgente vedere esplicitamente le smagliature esistenti, tra i momenti tecnici e istituzionali, tra questi e i portatoti di interesse, tra i processi partecipativi e decisionali, tra il riconoscimento delle condizioni e dei vincoli necessari: nella formazione delle scelte, negli effetti specifici e di sistema, nelle retroazioni: di fronte ai fenomeni di scollamento settoriali, alla difficoltà  a far prevalere la discriminante dei beni comuni rispetto agli interessi aggressivi, nell’intreccio contrastato con le culture consolidate del senso comune e i comportamenti quotidiani prevalenti. Quanto ai soggetti. Come è noto, gli organismi istituzionali, tecnici e aziendali costituiti o coordinati dalle Regioni che operano sul territorio, con riferimento al bacino idrografico (ma non tutti coincidenti con esso), sono tuttora numerosi. Oltre all’Autorità  di bacino del fiume Po, con sede a Parma, abbiamo:

  1. ) l’Agenzia Interregionale per il fiume Po (AIPO, già  Magistrato per il Po 7), sempre a Parma, anzi nello stesso palazzo dell’Autorità  di bacino, con 12 sedi decentrate;
  2. il Sistema delle Agenzie Regionali per 100 all’insegna della sostenibilità  l’Ambiente (ARPA) del bacino, ancora a Parma e nello stesso palazzo, con un’intensa e qualificata attività  di monitoraggio e di proiezione di scenari di medio periodo, in collaborazione con la Segreteria dell’Autorità  di bacino, col progetto Re.Mo. del Po: un programma di azioni specifiche per l’asta del fiume Po 8; come sui cambiamenti climatici, assieme al Ministero Ambiente;
  3. l’Azienda Regionale per la Navigazione Interna (ARNI), in capo alla sola EmiliaRomagna, sulla base dell’Intesa interregionale tra le stesse Regioni che costituiscono l’AIPO, con sede a Boretto (Reggio Emilia).

Agli effetti di un reale governo unitario ed efficace, tutti questi organismi devono fare riferimento a criteri conoscitivi e di monitoraggio delle condizioni delle acque e del suolo almeno coordinati e interattivi a scala di bacino e comunque ricondotti ad una modalità  di “comando” unitario, di pianificazione corrispondente: a seguito della legge di riforma 183/89, appunto l’Autorità  di bacino, espressione diretta delle 6 Regioni padane e della Provincia autonoma di Trento col Governo centrale. All’Autorità  di bacino e di norma tramite le Regioni, per l’attuazione degli atti di pianificazione fa riferimento il tessuto istituzionale dei 3023 Comuni, delle 36 Province e Comunità  montane padane,delleloroformeassociatedigoverno,apartire dagli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO). Così come i numerosi enti e associazioni che gestiscono e/o utilizzano l’acqua e il suolo: dalle aziende e società  di gestione dei servizi idrici, anche a scala regionale e interregionale, alle società  di produzione dell’energia, ai Consorzi di bonifica e idraulici. La parabola della formazione di un governo unitario del bacino L’avanzamento di un governo unitario e integrato del bacino è il risultato di un percorso complesso, lungo nel tempo e non lineare. Anche l’avvento

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dell’Autorità  di bacino di quella del Po in particolare specialmente nella sua prima fase, ha operato:

  • sull’accelerazione dei piani di intervento obbligati da due alluvioni (1994 e 2000), ma anticipatori della logica e della formazione del Piano di Assetto Idrogeologico (PAI), approvato nel 2001;
  • sulla realizzazione di una intensa attività  conoscitiva, introducendo una forte innovazione dei paradigmi di lettura e della formazione dei piani, in una logica di crescente interdisciplinarietà , negli organismi tecnici di governo del bacino, in alcune esperienze di elaborazione analitica e di scenario con singoli ricercatori ed esperti; come nella collaborazione con alcuni settori universitari e altri centri di ricerca, di tecnici e professionisti che sono venuti costruendo sul campo vere e proprie équipes interdisciplinari (a fronte dell’esiguità  numerica, ma qualificata, della dotazione interna dell’Autorità ). Così da riutilizzare nel nuovo contesto progettuale le competenze già  sperimentate nelle amministrazioni di provenienza, qualificando assieme una nuova generazione di tecnici attrezzati e colti.

Più difficile verificare quanto sia cambiato il grado di innovazione e qualificazione interdisciplinare degli interfaccia tecnici cresciuti nelle amministrazioni locali. Appare più facile verificarlo nelle amministrazioni regionali, soprattutto nella modalità  di lavoro intersettoriale per problemi, progetti, aree specifiche, collegati a riferimenti di ecosistema di bacino e sottobacino e nei gruppi di lavoro comuni in sede di Autorità  di bacino. Dove la presenza e la partecipazione dei tecnici regionali sono parte costitutiva del Comitato tecnico dell’Autorità : nella impostazione dei progetti e nella definizione delle direttive, nella formazione dei piani e nella loro anticipazione per stralci. Infine, sul piano della ricerca e della formazione di una comune cultura difusa, a partire dalla scuola, sono cresciuti numerosi centri locali di educazione ambientale. In particolare, dal 1995, il Centro di Documentazione, Informazione, 9 Educazione ambientale e ricerca sull’area Padana (CIDIEP), con sede a Colorno (Parma). Il Centro è finora costituito da tre delle Province rivierasche (Parma, Piacenza, Cremona), ha sottoscritto nel 2005 un accordo quadro con la Segreteria generale dell’Autorità  di bacino, la Consulta delle Province rivierasche del fiume; e sta realizzando il Progetto “Partecipare il Po”, riconosciuto e cofinanziato (assieme allo stesso CIDIEP) dal Ministero della Pubblica Istruzione e in collaborazione con i suoi Uffici Scolastici Regionali (USR) di Lombardia, Piemonte, Emilia-Romagna e della Provincia di Rovigo 10; ed ora parte costitutiva del “Progetto Valle del Fiume Po”. Stanno anche prendendo piede molteplici manifestazioni di riscoperta, ricerca e valorizzazione sostenibile (dalla cultura al turismo ai cibi) di elementi identitari comuni: ultima in ordine di tempo, “Alla ricerca del grande fiume”, un viaggio di formazione lungo il corso del Po, intrapreso dagli studenti dell’Università  di Scienze gastronomiche di Pollenzo (Cuneo) e di Colorno (Parma), in occasione del cinquantenario della mitica trasmissione televisiva RAI “Viaggio nella valle del Po, alla ricerca di cibi genuini” di Mario Soldati. Ma tutta questa mole di soggetti e questa accumulazione di attività  conoscitive e di formazione, di governo e associative sono direttamente condizionate dallo sviluppo o dall’affievolimento della cultura reale e delle scelte nazionali e delle Regioni di ciascun bacino: le une e le altre incalzate dalle indicazioni vincolanti dell’Unione europea, di cui siamo parte. Pure anticipate per alcuni aspetti dalla riforma ambientale e istituzionale n.183/89, negli ultimi anni le indicazioni comunitarie vengono piuttosto rincorse con scarsa partecipazione all’attività  della loro elaborazione e verifica da parte dei rappresentanti del nostro Paese. Con pesanti inadempimenti a scala nazionale e non solo, ripetutamente sanzionati in sede comunitaria. Persiste una consapevolezza inadeguata delle innovazioni di sistema, davvero “strategiche” introdotte col governo cooperativo dei bacini, invece che per separazione di ‘confini’ amministrativi, sia pure delle Regioni. L’indebolimento dell’idea della centralità  del Po e del sistema padano, sta rischiando di far disperdere la stessa capacità  di individuare i punti di appoggio del lungo faticoso percorso della formazione condivisa dello stesso progetto unitario di governo del fiume. E dunque del ricchissimo capitale unitario del reticolo naturale e costruito delle sue acque; della accumulazione millenaria delle opere e dei giorni che hanno reso straordinario il patrimonio di questa grande “macroregione europea”, nella lunghissima continuità  della “coscienza del fatto” individuata da Carlo Cattaneo, come cifra distintiva della Lombardia, ma estensibile ai territori di tutto l’ecosistema; e che oggi costituiscono un ancoraggio fondamentale nella formazione di ogni progetto proiettato a costruire un futuro comune, con la responsabilità  di ricondurvi il risanamento delle alterazioni operate soprattutto nell’ultimo cinquantennio 11. Eppure nell’arco di quasi un quarantennio sono venuti crescendo movimenti e attestazioni positive di rilievo. Qui basta ricordare tre passaggi:

  • nella fase di formazione delle Regioni e nel clima di ottimismo di quegli anni, per impulso dell’Associazione “Amici del Po” il 2° Congresso nazionale del Po, a Mantova del ’71, aperto da una bella prolusione di Cesare Zavattini “come uomo della strada”, vede un confronto appassionato tra i nuovi amministratori delle Regioni padane, studiosi, tecnici di valore, portatori di interessi, sulle condizioni e sulle idee da realizzare per la difesa delle caratteristiche naturali del fiume, innanzitutto per la sicurezza (per tutte, la colta e avanzata relazione di Mario Rossetti, Presidente del Magistrato per il Po sulla idraulica padana 12), sulle indicazioni di programma e di collaborazione;
  • la prima iniziativa congiunta delle Regioni padane, che pongono la questione del Po all’attenzione del Parlamento europeo (Strasburgo, 17-18 maggio 1988) 13;
  • la successiva Conferenza interregionale del bacino del Po in stretta connessione con l’Adriatico, che lancia il piano di risanamento delle acque dell’intero bacino (Ferrara, 9 febbraio 1989), a fronte dei processi di eutrofizzazione, poi del fenomeno delle mucillagini e a seguito della lunga azione di contrasto degli anni precedenti, per impulso della Regione Emilia-Romagna 14: probabilmente la spinta finale all’approvazione della legge quadro di riforma del 18 maggio n. 183/89, modellata in prevalenza sul Po, per l’attenzione prevalente di quegli anni attorno ai problemi delle acque del bacino padano 15 e dell’Adriatico (e assai meno a quelli di dimensioni minori e con problemi specifici diferenziati del Centro/sud).

Pianificazione di bacino e Piani territoriali locali In questa ultima fase, sul piano della elaborazione, ildocumentodiindirizzodelComitatoscientifico della Consulta, Il Po: una risorsa per l’Italia, che accompagna la preparazione, aggiorna le analisi e fissa gli indirizzi del Congresso di Piacenza del 23/24 novembre scorso, rappresenta un importante contributo alla formulazione dei possibili scenari evolutivi del bacino padano, dei sistemi di governo e di regolazione dei conflitti, del consolidamento istituzionale e del coordinamento delle politiche, dell’azione informativa e dei processi partecipativi, sullo stato dell’arte (“cosa ha funzionato e cosa non ha funzionato”): per l’indirizzo delle politiche e delle opzioni strategiche nel bacino padano e dunque dell’asta centrale del fiume 16. Il documento aggiorna e sviluppa l’importante studio sul piano “strategico”, predisposto dall’Autorità  di bacino con un gruppo di esperti, a conclusione del primo decennio di attività  della stessa Autorità  (2000) 17, intrecciato con il ricchissimo lavoro conoscitivo di analisi e pianificazione. Terreno immediato di verifica, il Piano di Assetto Idrogeologico (PAI): formalmente in vigore dal 2001, unificato dalla individuazione, tutela e recupero delle fasce fluviali, innanzitutto del fiume Po e dunque dei territori rivieraschi oggetto della attività  della Consulta delle Province del Po): formalmente, direttamente vincolante per la pianificazione regionale e locale. Proviamo solo a pensare cosa possono significare e quali effetti alimentare intanto per questi territori e a scala di bacino una lettura e un governo realmente coordinati dei territori dell’asta fluviale del Po. Innanzitutto attraverso la verifica e la formazione comune, in sede coordinata di Autorità  di bacino, di un progetto unitario di tutela della sicurezza idraulica e delle popolazioni, di coordinamento e valorizzazione dei beni culturali e ambientali, dei processi decisionali, dei conflitti con elementi di ripresa in diversi territori rivieraschi del Po. Sulla base della conformità  dei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale (PTCP) delle Province rivierasche del fiume con il PAI e della loro interazione si può realizzare: un vero e proprio piano stralcio integrato “strategico”, fornito della dote specifica della delibera CIPE del 21 dicembre scorso e in capo alla responsabilità  dell’Autorità  di bacino, con il supporto e la cooperazione dell’AIPO; e con la unificazione dei diversi strumenti di monitoraggio e controllo delle attività  estrattive operanti sul corso del fiume, tuttora scoordinati tra loro, inefficaci e da verificare congiuntamente. Sarebbe allora possibile, assieme la tutela ambientale e alla sicurezza delle popolazioni, assicurare a questi territori almeno una parte delle entrate ricavabili da una attività  estrattiva legale e sostenibile. Con la capacità  di afrontare in termini corretti e integrati le possibilità  e i limiti della navigabilità  interna dell’asta centrale del Po e del Fissaro-Tartaro-Canal Bianco, che anche il Comitato di consultazione dell’attività  di piano ha chiesto di unificare al bacino padano e domani alla sua forma di governo del Distretto. Si tratta di una opzione impegnativa ma realistica, che:

  • ridarebbe fisionomia unitaria e qualificazione riconoscibile della vivibilità  e della valorizzazione di queste terre e del fiume, alimentata da una riappropriazione conoscitiva difusa e partecipata, a partire dalle scuole (come il progetto in corso, già  richiamato”Partecipare il Po” 18);
  • raforzerebbe la capacità  di interlocuzione reale dell’insieme del tessuto interregionale delle amministrazioni locali rivierasche verso ciascuna Regione e assicurerebbe una incidenza effettiva unificante ai PTCP nei propri territori di riferimento;
  • alimenterebbe un effetto di irradiazione e di moltiplicazione di intese analoghe per piani stralcio capaci di aggregare PTCP di più Province, innanzitutto nei territori delle fasce fluviali degli affluenti, anche interregionali (come per il Ticino, oltre naturalmente al Delta del fiume), dove possono svolgere un ruolo rilevante, anche di traino, i numerosi parchi fluviali già  esistenti in tutte le Regioni del bacino.

E’ ancorandosi a questi obiettivi di lunga durata, avviati dall’iniziativa coordinata delle amministrazioni locali, che diventa possibile raforzare la capacità  ordinaria di previsione e di far fronte in termini più efficaci alla intensificazione dei fenomeni ricorrenti di crisi: dalle alluvioni (1994 e 2000) alla scarsità  di acqua (estati 2003 e 2006; “attesa” e poi non avvenuta, l’estate scorsa) di un bacino che da tempo immemorabile ne era ricchissimo. Come è noto, per fronteggiare crisi idrica del 2003 è stata sperimentata la “cabina di regìa”, che ha visto il ruolo centrale del Dipartimento della Protezione civile, ripresa successivamente e sempre più intrecciata con l’Autorità  di bacino e coordinata dal suo Segretario generale, fino alla sua formalizzazione nel 2007 19. Adesso, l’accelerazione dei cambiamenti climatici, che sta producendo mutazioni di sistema a scala planetaria, impone una capacità  di lettura e di azioni integrate anche a scala di ecosistema di bacino, come è avvenuto rispettivamente l’estate scorsa da parte del Sistema delle Agenzie regionali per l’Ambiente del bacino 20; e già  nel febbraio precedente nell’accordo specifico tra le Regioni padane. Sia pure in parallelo alle modalità  di governo unitario dell’Autorità  di bacino. Cooperazione interistituzionale e partecipazione pubblica Se guardiamo allo stato di avanzamento del governo unitario e partecipato dei territori del bacino padano vanno intanto attuate modalità  di cooperazione e finora in misura minore partecipative già  presenti nella legislazione italiana. Infatti, nella cooperazione interistituzionale, le norme ci sono:

  • le Conferenze di programma, promosse da ciascuna Regione per i territori di propria competenza, di norma a scala provinciale, prima dell’approvazione dei piani, come si è cominciato a fare nella fase finale dell’iter di formazione del PAI del bacino padano), in attuazione della L. 365/2000;
  • le Intese dell’Autorità  di bacino con le Province, di norma sulla base delle modalità  disciplinate da ciascuna Regione del Po e in termini interattivi con la pianificazione di bacino, sui Piani territoriali di coordinamento provinciale (PTCP), che così assumono “il valore e gli effetti dei piani di tutela nei settori della protezione della natura, della tutela dell’ambiente, delle acque e della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali” (art 57 D.Lgs. 112/98: cd Bassanini);
  • intese tra pianificazione di bacino e piani e programmi dei parchi e delle aree protette 21; 4) forme di cooperazione con le esperienze e i progetti di tutela e valorizzazione delle aree fluviali dei maggiori fiumi dell’Unione europea.

Come si vede, alcune norme già  esistono. Tuttavia è sul piano della partecipazione pubblica, centrale nella Direttiva comunitaria 2000/60 (art 14: informazione e consultazione pubblica) e negli sviluppi successivi, che noi possiamo avere la spinta maggiore alla governabilità  riconosciuta dei bacini idrografici nei prossimi Distretti. Infatti, emergono già  da tempo con chiarezza l’insufficienza e soprattutto l’inefficacia di processi di pianificazione propri della logica del comando e controllo, dall’alto e dall’esterno, ancora fortemente presente nella cultura della 183/89. Anche le norme di modifica della 183/89 sulla cooperazione interistituzionale andavano in questa direzione. Si tratta allora di promuovere senza riserve sia i diritti di accesso reale alle informazioni da parte dei cittadini, utenti e no, sia le modalità  della partecipazione dei portatori di interessi nella formazione e controllo delle decisioni, come nella regolazione dei conflitti. Nel bacino padano, abbiamo probabilmente le esperienze più ricche di modalità  di consultazione e di partecipazione pubblica in atto in Italia: dal Comitato di consultazione per l’attività  di piano alla Consulta delle Province rivierasche, dall’associazione dei Comuni di Riva di Po ai Contratti di fiume. E finora in netta prevalenza nella fascia dei territori rivieraschi dell’asta del Po:

  • il Comitato di consultazione per l’attività  di piano: è l’esperienza più lunga di partecipazione, promossa dalla stessa Autorità  di bacino nel ’94 e in funzione da 13 anni. Il Comitato, formato dalle rappresentanze dei principali portatori di interessi economici, sociali, delle associazioni ambientaliste, degli enti locali, dei Consorzi di bonifica, dell’ENEL, esprime il proprio parere non vincolante sulle principali scelte dell’Autorità  di bacino, prima che vengano assunte. Purtroppo si tratta della sola esperienza esistente in Italia a scala di bacino. Appare significativo che tra le proposte di revisione del D.Lgs. 152/2006 (non approvata), venisse richiamata la forma dei Comitati di consultazione. Per il Comitato, si tratta in ogni caso di passare alla sua istituzionalizzazione e alla definizione di una modalità  formalizzata della sua partecipazione alla formazione delle scelte di governo del bacino/Distretto e di suoi stralci 22. Alcune indicazioni vengono anche dal recente documento del Comitato 23;
  • l’associazione dei Comuni RIVA di PO: una esperienza pilota, promossa dalla Segreteria dell’Autorità  di bacino con l’associazione di 90 Comuni, quasi tutti rivieraschi, costituita a seguito delle alluvioni 1994 e 2000, ‘Acqua, benessere, sicurezza’; e la collaborazione dell’Università  del Piemonte Orientale di Alessandria e della Cattolica di Piacenza. L’associazione opera su tre filoni di progetto: per la riduzione del rischio, sostenibilità  e conservazione integrata delle fasce fluviali (SAFE); per le attività  di manutenzione e monitoraggio dei corsi d’acqua, individuate dal PAI; per lo sviluppo locale, attraverso la realizzazione di un’esperienza pilota sulle potenzialità  del territorio;
  • i “contratti di fiume”: strumenti di programmazione negoziata collegati a processi di riqualificazione dei bacini fluviali, comprensiva degli aspetti paesisticoambientali, attraverso una metodologia e un percorso di co-pianificazione, condivisi con tutti gli attori interessati. Si tratta di processi che tendono passare dalle azioni di tutela dell’ambiente a più ampie politiche di “gestione delle risorse paesistico-ambientali”. In particolare le Regioni Lombardia e Piemonte individuano “i contratti di fiume” come strumenti di attuazione dei Piani di tutela regionali, di norma per sottobacini fluviali; e si fa strada lo sviluppo di sinergie tra “contratti di fiume” e pianificazione territoriale provinciale (es. contratto di bacino del fiume Mella, in Lombardia) 24;
  • la Consulta delle Province rivierasche del Po: l’Associazione ha preso avvio nel 1991, inizialmente sulla promozione turistica; negli ultimi anni è venuta rimodulando obiettivi strategici e programmi. Come le esperienze di diverse decine di Comuni rivieraschi, il suo rilancio e aggiornamento degli ultimi anni hanno proceduto attraverso una collaborazione stretta con la Segreteria dell’Autorità  e una crescente attività  di connessione tra le diverse realtà  delle singole Province rivierasche (cui si è aggiunta quella di Modena, come invitata permanente), fino all’approssimazione di una proposta integrata, come il “Progetto Valle del Fiume Po”, assunto in sede nazionale dal CIPE e inserito tra i programmi del Quadro Strategico Nazionale 2007/2013 e cofinnziato in sede comunitaria e nazionale.

Condizioni/obiettivo di afdabilità  nel governo del Po In questa fase di crisi della rappresentanza e di sfiducia nelle istituzioni, la sola partecipazione che può muovere e impegnare cittadini e portatori di interessi economici e sociali è quella che concorre alla formazione di decisioni e al controllo della loro attuazione, sulla base di garanzie riconosciute e amministrazioni afdabili: per ridurre e governare i conflitti, assumere decisioni efficaci, con il concorso finanziario dei beneficiari/utenti delle concessioni e dell’utilizzo delle risorse pubbliche (canoni, contributi, tarife); e a fronte dei crescenti rischi ambientali (alluvioni, siccità , inquinamenti, ecc) nelle forme delle assicurazioni, già  difuse in diversi Paesi: una interpretazione allargata rispetto al principio: “chi inquina paga”. La modalità  della “gestione” del bacino, nella forma della cooperazione tecnica e istituzionale dell’Autorità  di bacino/Distretto, già  si fonda su una distinzione tra momento tecnicoconoscitivo istruttorio e politico-decisionale e sulla loro interazione esplicita e trasparente, da realizzare attraverso la partecipazione pubblica dei portatori degli interessi, garantiti da:

  • conoscenza delle condizioni e dei vincoli della riproducibilità  di beni pubblici e comuni come l’acqua e della sostenibilità  dei carichi sul territorio;
  • percorsitrasparentiecondivisiperregolareiconflitti e la formazione di scelte non precostituite;
  • meccanismi tecnico-scientifici autonomi di monitoraggio e controllo.

Senza un impegno di questa portata, si alimentano aspettative che cadono rapidamente assieme ai processi partecipativi. Come credo avvenga col solo criterio della negoziazione, senza riconoscimento sia pure faticoso delle condizioni e dei vincoli comuni, come sembra invece propendere anche una indagine recente su alcuni progetti e sperimentazioni, proprio nel bacino padano, ruotanti attorno alle “politiche contrattualizzate” 25. Vanno esplicitamente in questa direzione gli indirizzi e la normativa dell’Unione europea di cui siamo parte: in particolare la Direttiva quadro 2000/60 in materia di acque e i suoi sviluppi successivi, a partire da quella di contrasto delle alluvioni, finora largamente inattuate dal nostro Paese, come nella scarsa partecipazione alla attività  di implementazione e verifica in sede comunitaria. Con la conseguenza di ripetuti richiami e sanzioni. Nonostante la crescita di un’attenzione di analisi e proposte di istituti di ricerca e di associazioni: oltre all’impegno permanente del WWF, particolarmente attiva l’iniziativa della associazione onlus Gruppo 183 26, assieme allo IEFE Bocconi 27, sulla vicenda della formazione, revisione (purtroppo solo parziale) del D.Lgs. 152/2006 in materia ambientale (cd codice Matteoli) fino alla promozione della riflessione pubblica di analisi e proposta sulla applicazione della Direttiva e sulla modifica del D.Lgs. 152/2006 28, con la partecipazione del mondo scientifico, delle rappresentanze del Parlamento e del Governo, delle Regioni e dei portatori d’interesse 29. La sottovalutazione della necessità  di rivedere il Decreto Matteoli da parte del Governo di Centro/sinistra e delle Regioni lo ha modificato solo in parte, lasciando invariato l’impianto istituzionale e di ‘gestione’ dei Distretti; la caduta del Governo e la fine anticipata della legislatura hanno poi moltiplicato la confusione e la stessa credibilità  della pianificazione e del governo integrato per ecosistemi. Dei rischi di scollamento dei piani In questo contesto pasticciato, le novità  promosse dall’impegno congiunto delle amministrazioni rivierasche del Po, dalle condizioni comuni e dagli interessi convergenti, con la Segreteria dell’Autorità  di bacino e le stesse attestazioni parziali raggiunte, se non vengono ricondotte alla logica e alla compatibilità  della pianificazione esistente (il PAI, innanzitutto, naturalmente da verificare nell’interazione permanente con la pianificazione regionale e locale) e alla responsabilità  comune dei suoi contitolari (le Regioni nella sede comune dell’Autorità  di bacino), sono esposte al rischio paradossale di venire vanificate dagli stessi soggetti quando si muovono in ordine sparso: nelle modalità  della contrattazione diretta e parallela di ciascuna Regione (o perfino Comune) con ciascun Ministero (o con lo stesso Ministro), con scarsa trasparenza, assenza di processi partecipativi, retroazioni distorte di sistema, magari in nome di una prassi difusa e altrimenti legittima (gli Accordi Programma Quadro: APQ). Quanto all’assetto idrogeologico. Stiamo parlando dei rischi concreti che sta correndo l’importante delibera CIPE del 21 dicembre scorso col relativo stanziamento di 180 milioni di euro per il “Progetto Valle del Fiume Po” (il linguaggio impreciso risente della modalità  in cui è venuto prendendo corpo il progetto): a fronte delle pressioni convergenti a svuotare l’indispensabile riconduzione alla ‘gestione’ dell’ unità  di comando ‘federato’ dell’Autorità  di bacino. Pure richiamata espressamente nella delibera: e non per sottrarre competenze decisionali la titolarità  della programmazione regionale in materia di difesa del suolo ma all’opposto per raforzare l’efficacia di sistema del governo cooperativo delle Regioni padane. E’ appena il caso di richiamare che gli interventi sui versanti a monte del corso del fiume hanno effetti diretti sulla sicurezza del corso d’acqua e delle popolazioni a valle; e che l’analisi e gli indirizzi definiti congiuntamente in sede propria, l’Autorità  di bacino (con il supporto dell’AIPO), raforzano la correttezza e l’efficacia, il potere e la responsabilità  di ciascuna Regione sull’intero corso del fiume e dunque sulla parte del territorio di propria competenza. Quanto alla tutela della qualità  delle acque e dei suoi impieghi. Negli ultimi anni, l’attività  di pianificazione delle acque e dei loro utilizzi vede la dilatazione delle spinte “separatiste” di ciascuna Regione, all’interno dei propri ‘confini’ amministrativi, anche tra le stesse Regioni del Po, dove pure appare di immediata evidenza l’inscindibilità  “organica” dell’insieme del reticolo dei corsi d’acqua e dei laghi, in montagna e in pianura, delle acque superficiali e sotterranee, delle acque interne di transizione e costiere. La modalità  di formazione e di governo dei Piani regionali di tutela delle acque è il terreno di verifica più rilevante. Attorno ad essi è in corso una intensa attività  di pianificazione e di faticosa riorganizzazione dei servizi idrici, in attuazione della legge 36/94 (cd Galli), innanzitutto ad uso civile, (mentre continuano a rimanere sostanzialmente invariati quelli ad uso agricolo, che impiegano la maggiore quantità  della risorsa; per non parlare di quelli idroelettrici), nel contesto di radicali trasformazioni degli utilizzi delle acque superficiali e di falda. Con profonde alterazioni della qualità  e della disponibilità  delle acque superficiali e sotterranee che vedono l’intensificazione delle cd “emergenze naturali” (siccità  e alluvioni), la dilatazione degli interventi del Dipartimento della Protezione civile e soprattutto nelle regioni del Sud la moltiplicazione dei commissariamenti di settore. Ora, proprio l’intensificazione dell’attività  di pianificazione delle Regioni non si può dire veda un raforzamento della cooperazione permanente tra le Regioni in sede di Autorità  di bacino (domani, Distretto). A partire dal punto di governo principale: la formazione e gestione comune del “bilancio idrico” quali/quantitativo tra le pressioni delle diverse domande d’impiego della risorsa e la sua disponibilità  complessiva, nel medio e nel breve periodo. E dunque nelle azioni almeno coordinate di previsione e di conseguente riorganizzazione dei programmi: al fine di regolare tutela e distribuzione dei diversi utilizzi compatibili, fissare i canoni di derivazione e l’accollo degli oneri e dunque delle entrate necessarie alla tutela della risorsa, alla sua riproducibilità  ed equa distribuzione territoriale e sociale. Per la verità , già  il complesso D.Lgs. 152/1999, che pure introduceva forti elementi di innovazione, nel caso specifico apriva una falla nel sistema del governo a scala di bacino, previsto dalla riforma 183/89, in nome delle competenze di ciascuna Regione (art 44), ma guardando all’indietro: più alla legge Merli 30 che ai cambiamenti di sistema delle riforme-quadro 183/89 e 36/94 (cd Galli), peraltro abrogate dal D.Lgs. 152/2006, senza suscitare finora reazioni di rilievo. Così, in questa fase di scollamento difuso, anche nel bacino padano gli elementi di separatezza in “confini”, sia pure regionali, rischiano di avere la meglio sul raforzamento degli elementi comuni a scala di bacino e in primo luogo nel collettore centrale del Po. Oscuramento dell’”unità  di comando federato”31 Queste “smagliature” alimentano i processi di scollamento. E’ in discussione la cd governance: 32 parola chiave della politica e del politichese di questi anni, diventata un passpartout che “promuove un po’ troppo disinvoltamente i problemi (complessi) a soluzioni (facili)” 33. Se vogliamo utilizzare il termine governance come espressione dei processi normativi, partecipativi e decisionali, concertati con i portatori di interessi secondo criteri/obiettivi riconosciuti, e proviamo a verificarla nei territori del bacino padano (e alle scale ridotte locali, riprese ad esempio nei “contratti di fiume”), troppe volte impiegato come fungibile di significati ed estensioni diferenti, bisogna tenere conto che sullo stesso territorio abbiamo tanti soggetti di pianificazione, numerosi piani (dal PAI ai piani regionali di tutela delle acque), organismi di gestione e di partecipazione, ma si è oscurata l’”unità  di comando”: il governo integrato e partecipato, riconosciuto ed efficace, dell’ecosistema di bacino padano, così come di quello dell’Alto Adriatico’ 34 (o delle “Alpi orientali”, come scrive il ‘decreto Matteoli’); e il coordinamento tra di loro e la Regione Marche, presso l’Autorità  di Distretto del Po, per i problemi comuni delle acque costiere, come prevedeva la bozza di proposta di revisione del D.Lgs. 152/2006 (art17, n.3, in sostituzione dell’art 64 del Decreto Matteoli). Va sottolineato che, in queste condizioni e prospettive incerte, i territori della fascia rivierasca del Po sono l’area più esposta e sensibile ai rischi e ai danni della mancanza di questo governo unitario: ancora più paradossale quando siamo ad una prima attestazione positiva quanto fragile del lungo lavoro di questi anni, che potrebbe contribuire a individuare ed affrontare nodi centrali per tutto il territorio dell’intera fascia rivierasca, di destra e sinistra del Po: da riscoprire e recuperare come eccezionale ricchezza indivisibile della sicurezza e della qualità  della vita di queste popolazioni e per tutto il Paese. Con la possibilità , in ripresa innanzitutto da parte di chi ci vive, di riconoscere insieme alle nuove generazioni -indigene ed immigrate questi territori come il patrimonio culturale, sociale ed economico principale di cui si è parte; E di concorrere a modificare gradualmente e non da soli il senso di marcia di una convivenza che parta dal fiume, invece di voltargli le spalle. Allora si tratta di:

  • ripartire dal fiume e dai suoi affluenti, dal territorio del bacino del Po e dalla sua fascia rivierasca: vuol dire riconoscere e tirane le conseguenze che sono le istituzioni (innanzitutto le Regioni padane, insieme tra loro e in relazione interattiva con Province, Comuni, Comunità  montane) a doversi rapportare al Po e non viceversa: da assumere congiuntamente e non in ordine sparso come condizione e misura della correttezza e della efficacia delle azioni di politiche territoriali ed economiche. Ogni volta che prevale la chiusura in “confini” amministrativi, non solo si danneggia la possibilità  di difendere e valorizzare in termini di sostenibilità  e sicurezza l’insieme del bacino, ma si riduce la stessa capacità  conoscitiva, di programmazione, di governo di ciascuna Regione anche all’”interno” dei territori di propria competenza diretta. Del resto, come si possono pensare piani di assetto idrogeologico per confini amministrativi? O il bilancio idrico fisico ed economico tra pressioni della domande e disponibilità  della risorsa, se non a scala di bacino? Peraltro già  lo stabilivano la legge sui servizi idrici (art 3, la L. 36/94: cd Galli) e il D.Lgs. 152/99 sulla tutela delle acque dall’inquinamento e di recepimento delle Direttive 91/271 (trattamento delle acque reflue urbane e 91/676 sulla protezione delle acque dagli inquinamenti da fonti agricole (art 22);
  • prendere atto, a proposito della richiesta, ripetuta quanto generica, di un governo del Po, che l’ organismo non è da introdurre: c’è già , l’Autorità  di bacino del Po, dal 1990 (cioè da quasi 18 anni).

Allora si tratta di fare la chiarezza necessaria e di assumere l’Autorità  di bacino come il solo organismo istituzionale operante sul bacino padano, espressione diretta delle Regioni e dei loro poteri (col Governo nazionale, al fine di assicurare l’unità  di indirizzo nazionale), nelle modalità  di un vero e proprio governo “federato”, al quale ricondurre agenzie e aziende operanti nel bacino e di norma già  espressione diretta delle stesse Regioni padane (non sempre di tutte). Dipende soprattutto da loro.

Scelte immediate di valenza strategica Si tratta di muoversi all’altezza della migliore elaborazione comunitaria e dei suoi indirizzi, peraltro vincolanti. E dunque di costruire una visione comune delle prospettive di queste terre all’altezza di una vera “macroregione europea”, assumere questa sfida, verificare insieme i nodi critici, promuovere le innovazioni necessarie e i modi di realizzarle, capaci di contrastare le velleità  di ritorni centralistici, con l’autorevolezza e la forza di farlo. La questione è all’ordine del giorno, a partire dallo sblocco delle condizioni di stallo delle istituzioni di governo”federato”. Nell’immediato:

  • per uscire da una condizione di precarietà  e assicurare le condizioni ordinarie di funzionamento dell’Autorità  di bacino, va chiesto e ottenuto in sede nazionale la convocazione del Comitato istituzionale dell’Autorità  di bacino per la nomina del Segretario generale dell’Autorità , senza alcuna giustificazione vacante da oltre sette mesi;
  • a proposito dell’afollamento degli organismi che si occupano del Po e degli interrogativi ricorrenti sulla loro pletoricità , va ricordato che l’AIPO (ex Magistrato del Po), non è un organismo istituzionale ma un’agenzia tecnica, espressione diretta ed esclusiva delle quattro maggiori Regioni padane, da riqualificare sempre di più sul piano tecnico e scientifico, innanzitutto per la gestione della sicurezza idraulica. La disciplina attuale, concordata a suo tempo dalle Regioni che la costituiscono, è finalmente in discussione. Ma non può procedere per “autoriforma” separata dall’insieme del governo del bacino. Fino a legittimare, come avviene disinvoltamente, un’AIPO alternativa alla stessa espressione istituzionale del governo dell’ecositema padano: l’Autorità  di bacino, prossimo Distretto;
  • la stessa ARNI: azienda interregionale di gestione delle condizioni della navigazione interna del Po e idrovia ferrarese, (ancora) in capo alla sola Emilia-Romagna, è espressione di una intesa tra le stesse quattro Regioni. Si tratta di vedere se debba restare azienda autonoma o vada inclusa (come sembra più efficace) in un riassetto razionale e integrato di funzioni che hanno punti in comune tra loro, operando sul corso del fiume (come l’AIPO), intrecciandosi necessariamente con l’attività  di controllo sulla sicurezza e sulle attività  estrattive in alveo.

In ogni caso, AIPO e ARNI, vanno almeno ricondotte sistematicamente all’organismo istituzionale di governo unitario del bacino, l’Autorità  di bacino (domani Distretto). E questo può essere deciso fin d’ora dalle stesse Regioni padane, avendone già  oggi tutte le competenze. A questo fine, appare non più rinviabile una verifica comune tra le Regioni padane in sede di Autorità  di bacino, se si vuole evitare la crescita di canali paralleli impropri, ed assicurare una effettiva unità  di governo; In questo quadro, la formazione della Consulta delle Province rivierasche del Po (come in parte le esperienze di diverse decine di Comuni rivieraschi dell’area centrale del Po) e i suoi sviluppi rappresentano almeno una esperienza indicativa delle potenzialità  presenti e da sviluppare. Nata come iniziativa autonoma, esterna alla istituzione dell’Autorità  dio bacino; negli ultimi anni ha rilanciato la sua attività , aggiornandone l’impostazione attraverso una crescente attività  di connessione tra le diverse realtà  delle singole Province rivierasche (cui si è aggiunta quella di Modena, come invitata permanente) e l’approssimazione a una proposta coordinata, il “Programma di azioni per la valorizzazione del capitale umano, naturale e culturale delle terre del Po”, assieme alla Segreteria dell’Autorità  di bacino, assunto in sede nazionale e inserito nel Quadro strategico nazionale (QSN) 2007/2013. La dimensione della iniziativa della Consulta e il suo riconoscimento nel Quadro Strategico Nazionale per l’arco temporale di sette anni segnala l’importanza del progetto, va di pari passo anche nel linguaggio con la “pianificazione strategica” di bacino e segnala una modificazione in atto della stessa configurazione e natura della pianificazione di bacino, appunto in “pianificazione strategica”. In effetti si sta spostando il centro dell’analisi e delle politiche dalla cultura e dalla pianificazione “settoriale” di bacino, ma direttamente vincolante sulla pianificazione territoriale e urbanistica nei termini fissati dalla 183/89 (art 17), al cd piano strategico (di bacino? di area padana?), dove le politiche territoriali ed economiche e le proiezioni di scenario assorbono i programmi e le azioni sulle acque e del suolo. Si tratta di vedere da dove si parte e cosa va tenuta ferma: se cioè le azioni “settoriali” di tutela delle acque e del suolo restano, anzi dispiegano la loro condizione/obiettivo delle politiche territoriali/urbanistiche economiche, o vengono ridotte ad una condizione esornativa cui continuare a rendere omaggio formale. Dalla pianificazione di bacino alla pianificazione strategica? Sul crinale di questi approcci sostanzialmente alternativi, in questa fase incerta, con la necessità  di individuare paradigmi di riferimento e di progetto, modalità  di partecipazione e prove di esercizio di responsabilità , appare significativo che in una sede specifica come l’Autorità  di bacino del Po stiano fiorendo una vivace attività  seminariale e la produzione di scenari strategici 35. Assieme a ricognizioni sull’attuazione del PAI, i piani di tutela delle acque procedono separatamente da parte di ciascuna Regione, e sono a fatica riconducibili anche nella conoscenza dei datiad una lettura unitaria alla scala di ecosistema di bacino e alla verifica di conformità  degli stessi piani agli indirizzi astrattamente vincolanti dell’Autorità  di bacino. Negli stessi pareri positivi espressi sui piani regionali, già  compiuti, viene introdotta la formula cautelativa della revisionabilità  del parere, lasciando almeno aperta la possibilità  di modifica, non potendo cambiare la normativa. Come invece prevedeva la proposta di revisione della parte terza del decreto Matteoli, travolta dalla caduta del Governo Prodi e dalla fine della legislatura. Non siamo di fronte a una disputa accademica, ma alla modifica delle procedure che rendono più difficile il coordinamento dei piani regionali e il loro governo. Infatti appare problematico costruire e governare gli impieghi sostenibili delle acque, anche con il supporto dell’utilizzo dei canoni, delle tarife e delle contribuzioni, al di fuori della formazione e “gestione” del bilancio idrico quali/quantitativo tra disponibilità  e impieghi delle acque per confini amministrativi, quelli appunto regionali. In realtà  si sta transitando dalla pianificazione integrata e unitaria delle acque e del suolo a politiche disgiunte, con modalità  ed effetti separati, astrattamente ricondotti ad obiettivi unitari di medio periodo (“strategici” appunto), con retroazioni difficilmente misurabili. Invecedipassaredallepoliticheintegratedidifesadel suolo e delle acque, formalmente vincolanti quanto largamente disattese, ad una loro indispensabile integrazioneconlepoliticheterritorialiedeconomiche, che riconoscano le condizione/obiettivo di sistema della tutela delle acque e del suolo (come si sta almenointerminiaccelerati,percependoperl’aria,per l’energia a scale diverse) e l’inscindibilità  tra tutela e sviluppoumanoedelcapitalenaturaleeculturaleche lo rende possibile. Nelle presenti difficoltà  a passare alla innovazione di sistema dell’unità  di comando complessoepartecipato, invocataperentoriamente fin dal primo Congresso del Po del 1928 – secondo l’ideologia del regime di allora la delibera CIPE del 21 dicembre scorso, formulata al di fuori delle procedure proprie della pianificazione di bacino, con una identificazione approssimativa della stesso ambito di applicazione (“Valle del Fiume Po”) e senza la partecipazione diretta delle Regioni padane, ma nei fatti costruito con l’apporto della Segreteria dell’Autorità  di bacino e poi fatto proprio dal Comitato istituzionale della stessa Autorità , segna il crinale significativo della ambivalenza del passaggio che stiamo vivendo. Questa ambivalenza espone la positiva novità  introdotta dalla delibera CIPE alle immediate pressioni di riappropriazioni indebite e di semplice spartizione amministrativa delle risorse messe a disposizione, che le hanno seguite. Da contrastare nettamente:

  1. agganciando la delibera e lo Schema di programma 2007/2013 ai criteri ordinatori dell’unità  di comando “federato” e partecipato dell’Autorità  di bacino/distretto;
  2. scegliendo esplicitamente di fare del progetto e del programma integrato della attuazione aggiornata del PAI nella fascia territoriale dell’asta del fiume, il punto discriminante di una pianificazione unitaria realmente strategica, in grado di superare la logica della semplice sommatoria delle richieste di ogni amministrazione locale rivierasca, come delle singole Regioni. E cioè di avviare l’ integrazione tra pianificazione di bacino e politiche territoriali ed economiche, nella logica di sistema della sostenibilità , costitutiva della Direttiva comunitaria 200/60 e dei suoi sviluppi e delle reali necessità  di innovazione di questa “macroregione europea”. Dove le stesse Province rivierasche nel loro insieme possano riconoscersi congiuntamente ed essere riconosciute come interlocutore partecipe delle decisioni che le riguardano.
  1. I tre precedenti congressi: il I°, svolto a Piacenza dal 10 al 18 giugno 1927 (la copia anastatica degli Atti è uscita nel 2004; il II°, realizzato nella fase costituente delle Regioni, a cura dell’associazione “Amici del Po”, si svolge a Mantova il 9 e 10 ottobre 1971 (Atti, Mantova, 1972; il III°, ‘Po, fiume d’Europa’, il 28 e il 29-31 marzo 1984, rispettivamente a Milano e Ferrara, promosso dall’associazione ‘Amici del Po’e dall’Assemblea del Consiglio d’Europa (Atti, Franco Angeli, 1985). Passaggio intermedio tra i ‘congressi del Po’ e l’approvazione della legge di riforma 183/89, la convenzione di Piacenza del 1012 giugno 1988, “Po, Arno, Adige,Tevere”, promossa dall Provincia di Piacenza, dall’UPI nazionale e dall’associazione ‘Amici del Po’.
  2. Delibera CIPE 21 dicembre 2007 sull’attuazione del Quadro Strategico nazionale (QSN) 2007-2013.
  3. Padanìa, come accentava Cesare Zavattini, secondo quanto testimonia Marzio Dall’Acqua: Il fiume che non divide, in: Bianco e nero. Il Po, a cura del Centro studi padano ‘Po 2000.Riccardo Bacchelli’, Parma 1993, ripreso da G.Gavioli, Verso Mezzogiorno. Un itinerario padano, ‘Meridiana’, rivista di storia e scienze sociali nn 34-35, Donzelli Roma, pag 209, n.1, ora nella raccolta omonima di scritti, Diabasis Reggio Emilia 2004.
  4. Una prima lettura di un osservatorio ‘esterno’: Questione settentrionale, numero monografico di Meridiana cit, n.16, 1993. Le analisi specifiche vengono introdotte da un saggio redazionale, Questione settentrionale, pagg 9-18. Una proposta di rilettura complessiva aggiornata, sia pure centrata in prevalenza sugli aspetti economici, nell’Annale Feltrinelli, La questione settentrionale. Economia e società  in trasformazione, a cura di Giuseppe Berta, Milano 2007. V. in particolare, assieme al saggio introduttivo di Berta, filo conduttore delle analisi dei vari contributi, la ricostruzione del contesto culturale in cui prende corpo, alla fine degli anni cinquanta, la formula ‘questione settentrionale’, in termini ‘oppositivi’ alle culture dominanti della ‘questione meridionale’: Luciano Cafagna, La questione settentrionale nell’Italia contemporanea: un’autointervista, pagg 1-12. Dove vengono ricostruite l’idea e la realizzazione dell’Antologia di scritti, ‘Il Nord nella storia d’Italia’ dello stesso Cafagna, uscito nel 1962 da Laterza, lo stesso editore che un anno prima aveva pubblicato con successo, l’antologia, ‘Il Sud nella storia d’Italia’, a cura di Rosario Villari.
  5. Mantova, Lodi, Cremona, Torino, Roviglo, Parma Da ultimi gli Atti della tappa di Mantova del 2 aprile 2007: Un Po un fiume da salvare. La sicurezza territoriale e la gestione delle magre, Diabasis, Reggio Emilia 2007. Per una informazione più dettagliata delle iniziative di avvicinamento: www.iv congressonazionaledelpo.it.
  6. Un futuro sostenibile per il Po: Programma di azioni per la valorizzazione del capitale umano, naturale e culturale delle terre del Po, a cura della Consulta delle Province rivierasche del Po e della Segreteria dell’Autorità  di bacino, in corso di definizione.
  7. Costituita dalle Regioni Piemonte, Lombardia, Emilia-Romagna, Veneto.
  8. Progetto Re,Mo. del Po: Progetto per la condivisione delle conoscenza e lo sviluppo di sistemi informativi e di monitoraggio su temi specifici di interesse per la pianificazione di bacino
  9. Tra le ricerche ambientali, storiche e di innovazione dei paradigmi di formazione realizzate dal CIDIEP: Un Po di terra, Guida all’ambiente della bassa pianura padana e alla sua storia (2000), Un Po di acque. Insediamenti umani e sistemi acquatici del bacino padano (2003); infine, Un Po di carte. Tavole cartografiche (2007), per impulso del Servizio idrografico del Po e poi dell’ARPA Emilia-Romagna. Il progetto è stato impostato e diretto da Lucio Gambi con gruppi di ricerca coordinati rispettivamente dallo stesso Gambi con Carlo Ferrari, e poi da Ireneo Ferrari con Gilmo Vinello e con Maurizio Pellegrini. I tre volumi sono editi da Diabasis, Reggio Emilia.
  10. Protocollo d’Intesa quadro per un’educazione alla sostenibilità  e una formazione ambientale allo sviluppo sostenibile della valle del Po (9 novembre 2005), sottoscritto dal Segretario generale dell’Autorità  di bacino, dal Presidente della Consulta delle Province rivierasche del Po e dal responsabile del CIDIEP; al Protocollo hanno fatto seguito: a) il seminario sulla proposta di progetto “Partecipare il Po”, promosso dal CIDIEP con l’Autorità  di bacino, le Regioni Piemonte, Lombardia, Emilia-Romagna, insegnanti e Uffici scolastici regionali interessati, e concluso dal Viceministro alla Pubblica Istruzione Mariangela Bastico (Colorno 29 giugno 2006. Gli atti, sul Notiziarioo CIDIEP, maggio 2006, gennaio 2007 e sul sito: www.cidiep.it; b) il seminario residenziale sulla definizione del progetto operativo “Partecipare il Po” (Colorno, 14-15 giugno 2007) e quello successivo sulla sua stesura con un gruppo di insegnanti delle scuole delle Province rivierasche (Parma, 29 agosto 2007); il seminario residenziale sullo stato di avanzamento della realizzazione del progetto, con la partecipazione dei rappresentanti dell’Autorità  di bacino e della Consulta delle Province rivierasche, degli Uffici Scolastici Regionali del Ministero e dello stesso Ministero (Colorno, 15-16 febbraio 2008).
  11. Una documentazione della mescolanza tra competenze collaudate e disinvolte apologie di grandi opere di alterazione strutturale del corso del fiume Po, dopo il primo sbarramento di Isola Serafini, la relazione del presidente del Magistrato per il Po, Giandomenico Cammarata favorevole alla bacinizzazione dell’asta del Po, anche a fronte delle numerose riserve avanzate dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, e ribadita nelle conclusioni (“Abbiamo fatto un convegno sul tema “Po fiume d’Europa”; perché proprio il Po non deve avere quelle stesse caratteristiche anche artificiali ed artificiose che hanno altri corsi d’acqua per servire meglio i territori che attraversano?”): 2° Convegno di Idraulica Padana, con la partecipazione del Ministro dei LLPP Franco Nicolazzi, Parma 15-16 giugno 1984, Atti, parte I°, pp. 81-2, 348-9, a cura del Ministero dei Lavori Pubblici, Magistrato per il Po,
  12. 2° Congresso nazionale del Po, promosso dalla associazione ‘Amici del Po’, Mantova 9-10 ottobre 1971, Atti, vol 1°, pagg 43-52: “Considerati!iparticolaricaratterideideflussidelPoedellororegimedipienanonchéquellideiterritoriadiacentiedelleloroesigenzedi sicurezza, sono ancora una volta da confermare i concetti espressi in altre occasioni: lungo il corso medio e inferiore del Po non possono essere eseguite opere di sbarramento: le acque relative a qualunque stato idrometrico debbono avere la via di recapito al mare libera da ogni ostacolo, perché ogni occlusione, anche se governata, può essere la causa diretta di disastri alluvionali. Le afermazioni contrarie, anche se basate su considerazioni ed esempi tratti da altri corsi d’acqua europei, non possono essere accolte per il Po, se obiettivamente si vogliono riconoscere le dissomiglianze di regime ideologico e di ambiente idraulico”. A queste osservazioni vanno aggiunte le lucide analisi degli effetti devastanti delle estrazioni di materiale lapideo e sugli inquinamenti (pp. 48-51).
  13. Regioni Piemonte, Lombardia, Emilia-Romagna, Veneto: Il sistema ambientale padano-adriatico, documento base per gli incontri con i rappresentanti del Parlamento europeo, Strasburgo 17-18 maggio 1988, seguito da un pronunciamento dello stesso Parlamento, che assume per la prima volta in sede comunitaria il problema del Po.
  14. V. Convegno nazionale di Ferrara, 11 gennaio 1985, “Po e Adriatico”, promosso dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Provincia di Ferrara e concluso dal Presidente del Consiglio, Bettino Craxi, Atti, “Po e Adriatico: risanamento e sviluppo sono compatibili. Come?”, Cappelli, Bologna 1985.
  15. Come conferma il fervore di iniziative che accompagnano la formazione della legge e soprattutto l’avvio dell’Autorità  di bacino del Po. Per tutti, i convegni a cadenza annuale, dal 1989 al 1992, nazionali e internazionali, promossi dalla fondazione “Po 2000”, presieduta da Claudio Martelli e diretta da Achille Cutrera (gli atti vengono pubblicati a cura della Fondazione.
  16. Il Po: una risorsa per l’Italia, relazione a cura del Comitato scientifico. Il comitato, presieduto da Roberto Passino, è composto da Armando Brath, Rita Celerino, Enrico Cicciotti, Giovanni Cordini, Ireneo Ferrari, Roberto Gambino, Giuseppe Marchetti, con i contributi di Fabio Luino, Benedetto Meloni, Francesco Puma. Il testo è reperibile anche sul sito del Gruppo 183 (www. gruppo183.org).
  17. Il Po fiume d’Europa: riflessioni e proposte sulle strategie di pianificazione, a cura dell’Autorità  di bacino, coordinato da Roberto Passino, Segretario generale e composto da Giuseppe De Matteis, Bruno Dolcetta, Pier Francesco Ghetti, Rossella Palomba, Giuseppe Roma, con i contributi di Giovanni Cordini, Laura Raimondo, Furio Dutto, Ivo Fresia., Parma gennaio 2000, purtroppo a lungo senza seguito.
  18. V. nota 12.
  19. La Cabina tecnica di regìa, presso l’Autorità  di bacino, è coordinata dal Segretario generale dell’Autorità  di bacino ed è composta dai Ministeri dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, delle Politiche agricole alimentari e forestali, dello Sviluppo economico; dalle Regioni Valle d’Aosta, Piemonte, Lombardia, Veneto, Emilia-Romagna, Provincia autonoma di Trento; dai Consorzi del Ticino, dell’Adda, dell’Oglio; dal Commissario regolatore del lago d’Idro; dall’Agenzia interregionale per il fiume Po; dall’associazione nazionale bonifiche, irrigazioni e miglioramenti fondiari; da TERNA; dal Corpo Forestale dello Stato. Il Centro funzionale della Regione Emilia-Romagna provvede al necessario supporto competente quale riferimento della cabina tecnica di regia del fiume Po ed ha il compito di acquisire i dati idrometeopluviometrici da tutti i Centri Funzionali presenti nel bacino, secondo le disposizioni del Commissario delegato emergenza idrica dei territori dell’Italia centro-settentrionale Decreto Commiss. 13 luglio 2007).
  20. Il cambiamento climatico nel bacino del Po: variabilità  e trend, relazione a cura di Stefano Tibaldi, in collaborazione con il sistema delle agenzie ambientali/APAT, Parma 26 luglio 2007, in preparazione della Conferenza nazionale sul clima.
  21. Stefano Picchi e Giorgio Pineschi, La Direttiva europea sulle acque: prospettive e opportunità  per i parchi fluviali, in: Parchi e aree protette in Italia, ETS 2007; anche sul sito del Gruppo 183 ((www.gruppo183.org).
  22. Comitato di consultazione per l’attività  di piano dell’Autorità  di bacino del Po, Una riflessione approfondita in: La partecipazione pubblica nel processo di formazione dei piani gestione dei bacini idrografici, a cura di Emanuele Croci, Parma 29 settembre 2005.
  23. Il documento si pronuncia su diversi nodi aperti: 1) le competenze dell’Autorità  di bacino distrettuale; 2) la delimitazione del bacino distrettuale padano; 3) la composizione degli organi deliberanti ed esecutivi dell’Autorità  di bacino distrettuale con la richiesta di inserire i rappresentanti degli enti locali negli organi di governo del Distretto; 4) il coinvolgimento dei portatori di interessi alla governance del Distretto; 5) l’informazione e la partecipazione; 6) il finanziamento del settore della difesa del suolo.
  24. Filippo Dadone, Maria Elena Poggi, I processi partecipati per la riqualificazione dei bacini fluviali , 2007.
  25. Luigi Bobbio, Le politiche cotrattualizzate, in: Il futuro delle politiche pubbliche, a cura di Carlo Donolo, Milano 2006, pagg 59-79.
  26. L’associazione onlus Gruppo 183, attiva dal 1995 sui problemi della tutela delle acque e della difesa del suolo, con riferimento anche simbolico alla legge di riforma 183/89, si è venuto qualificando per una lunga azione di analisi e proposta: a) sui problemi della pianificazione di bacino, sui servizi idrici e sulla difesa del suolo, con particolare riferimento al Mezzogiorno; anche con uno studio sistematico del loro stato di avanzamento nelle Autorità  di bacino di rilievo nazionale e e di quella pilota del Serchio e assieme a loro; b) sulla attuazione della Direttiva 2000/60 in materia di acque; c) sulla formazione del confuso D.Lgs 152/2006 in materia ambientale, che ha abrogato le Autorità  di bacino di rilievo nazionale , sostituendoli con organismi a dominanza centralistica, ‘resuscitate’ alla fine del 2006.(i documento sono reperibili sul sito dell’associazione: (www.gruppo183.org).
  27. L’attuazione della Direttiva comunitaria sulle acque (2000/60).Sfide e opportunità  per una politica sostenibile dell’acqua in Italia, convegno promosso da IEFE/Bocconi, Legambiente, Gruppo 183, Milano 17 ottobre 2003; Partecipazione pubblica nell’attuazione della Direttiva comunitaria sulle acque 2000/60, convegno promosso da IEFE/ Bocconi, Università  di Udine, Gruppo 183, Milano 30 maggio 2005 (www.gruppo183.org).
  28. Sull’attività  degli ultimi due anni: le Note critiche di lettura che hanno accompagnato la formazione del D.Lgs 152/2006 in materia ambientale; nella nuova legislatura avviata nel 2006, la promozione del convegno di proposta, ‘La sfida dei Distretti idrografici per il governo cooperativo delle acque e del suolo: la revisione del D.Lgs 152/2006 in materia ambientale’, con il Comitato Turroni, le rappresentanze delle Regioni, delle Autorità  di Bacino, delle Commissioni competenti di Camera e Senato, delle associazioni ambientaliste e di esperti, del Ministro Pecoraro Scanio, Roma 7 novembre 2006; infine, le Note di analisi e di proposta sulla prima bozza provvisoria del ‘Comitato Turroni’ del 7 dicembre 2006, sul documento di osservazioni delle Regioni del 18 aprile 2007, sulle successive stesure dello stesso Comitato Turroni (luglio/settembre 2007). I testi sono reperibili sul sito dell’Associazione (www.gruppo183.org).
  29. Per un’analisi aggiornata: Paolo Urbani, relazione al convegno, Governo dei sistemi fluviali e qualità  dell’ambiente, Stresa, 19 ottobre 2007 (www.pausania.it) ;anche su:(www.gruppo183.org).
  30. Legge 10 maggio 1976, n. 319: Norme per la tutela delle acque dall’inquinamento, approvata quando non esisteva la modalità  di tutela integrata e la regolazione delle acque e del suolo a scala di bacino nella modalità  della cooperazione tecnica e istituzionale dell’Autorità  di bacino (13 anni dopo!), già  innestava questa dimensione quando prevedeva la redazione del piano generale di risanamento delle acque a scala di bacino, sulla base dei piani regionali, aggiungendo “il controllo della compatibilità  dei piani regionali di risanamento delle acque relativi ai bacini idrografici a carattere interregionale, anche attraverso conferenze permanenti interregionali, promosse dal Ministro per i lavori pubblici”(artt 1, lett d; 2, lett c). Del resto, come sopra si è ricordato, la prima Conferenza interregionale del bacino del Po in stretta connessione con l’Adriatico (Ferrara, 8 febbraio 1988), alla vigilia dell’approvazione della legge 183/89, lancia il piano di risanamento generale delle acque del bacino e non la sommatoria di quelli regionali, con una interpretazione estensiva della stessa Merli. Adesso, si sta rischiando di tornare indietro, in ordine sparso.
  31. Il termine viene usato per indicare una necessità  decisiva al I°congresso del Po (Atti cit, prefazione di S.E. Alberto De Stefani) e ripreso ripetutamente nel corso dei lavori.
  32. “Ilconcettodi’governance’designalenorme,iprocessieicomportamenticheinfluisconosulmodoincuilecompetenzesonoesercitatea livello europeo, soprattutto con riferimento ai principi di apertura, partecipazione, responsabilità , efficacia e coerenza”, La Governance europea. Un libro bianco, Commissione delle Comunità  europee, 5 maggio 2001, pp. 8, n.1; 10-11.
  33. Una rassegna della letteratura: Denika Cepiku, Governance: riferimento concettuale o ambiguità  terminologica nell’innovazione della P.A? Roma 2004; per una analisi critica: Silvano Bellini, Miss Governance, J presume, in Meridiana, Riformismo/i, nn 50-51, Roma 2004, pagg 181-209.
  34. Antonio Rusconi, relazione al convegno: Il governo delle acque delle Regioni del Distretto idrografico del Nord-Est, promosso dall’IUAV/università , CIRF, Gruppo 183, Venezia 16 marzo 2007 www.gruppo183.org
  35. V. i materiali di analisi e di lavoro coordinati dalla Cooperativa Architetti e Ingegneri di Reggio Emilia (CAIRE), per conto della Segreteria dell’Autorità  di bacino, che vanno da una ‘lettura strutturale del PAI’ a manuali di valutazione delle politiche, ad agende di lavori tematici e complessivi, tutti coordinati al fine del”Piano strategico”.

I contratti di fiume: una lunga marcia verso nuove forme integrate di pianificazione territoriale 1

Premessa

Il percorso di sviluppo dei Contratti di fiume in Italia, a partire dall’esperienza pioniera dell’Olona promosso dalla Regione Lombardia nel 2003 2, nella rapida difusione territoriale che lo ha caratterizzato 3 è andato assumendo le caratteristiche di un “movimento” che ha portato linfa innovativa almeno in tre direzioni:

  • alle esperienze di partecipazione che, a partire dalle applicazioni italiane del “bilancio partecipativo” di Porto Alegre, fino ai coordinamenti delle agende 21 locali, i contratti di quartiere, le esperienze di pianificazione partecipata, i bilanci sociali e di genere, i coordinamenti di comuni promossi dalla Rete del Nuovo Municipio 4, alla legge toscana sulla partecipazione 5, ha visto un percorso in cui i processi partecipativi sono passati da eventi episodici su singoli problemi di quartiere a forme di democrazia partecipativa con caratteri di continuità , applicati ai problemi complessi del futuro di una comunità , estesi territorialmente dal quartiere alla città  al territorio (Allegretti, Frascaroli 2006). Il contratto di fiume per la estensione delle comunità  che investe e per la complessità  delle tematiche che afronta può fornire, qualora imbocchi la strada di pratiche bottom up, un notevole contributo all’evoluzione in questa direzione dei percorsi di rinnovamento delle forme di partecipazione democratiche alle scelte del futuro di un territorio;
  • alle forme di pianificazione territoriale e di governo del territorio, attivando articolati processi strutturati di governance che possono dare risposte concrete sui temi della sussidiarietà  e del federalismo municipale (Magnaghi 2006), contribuendo a ricostruire forme multilivello di autogoverno di estese comunità  di valle, implementando originali percorsi di pianificazione strategica che rinnovano le politiche settoriali e impiantistiche sulla difesa del suolo e sulla gestione dei bacini idrografici;
  • alla sperimentazione di processi riorganizzativi virtuosi nelle amministrazioni regionali e provinciali verso l’attivazione di strutture di coordinamento orizzontale e verticale fra settori e livelli, volti a superare i compartimenti stagni dell’azione amministrativa e a sperimentare forme integrate di politiche e piani.

Che si tratti di un movimento, lo ha testimoniato poi lo spirito del seminario promosso a Parma dall’Autorità  di Bacino del Po 6 che ha visto amministratori locali, dirigenti, funzionari regionali e provinciali, studiosi, associazioni, misurarsi in un appassionato dibattito per lo sviluppo dei Contratti; dibattito non molto usuale nelle riunioni tecnico-amministrative e di pianificazione, nella consapevolezza di tutti che si stava giocando una partita importante nel rinnovamento delle forme di governo del territorio e nella rinascita di una “civiltà  delle acque”, nella accresciuta coscienza dell’acqua come bene comune. D’altra parte questo “movimento” si è recentemente incrociato con l’evoluzione delle politiche dell’Autorità  di bacino del Po, evoluzione sancita nel IV Congresso del Po 7 : dalle politiche emergenziali di riduzione del rischio idraulico e inquinologico incentrate sui PAI, alla pianificazione strategica del bacino e dei sottobacini, dai “piani stralcio” alla pianificazione integrata, per la riqualificazione del sistema fluviale come risorsa patrimoniale; pianificazione che prevede, tra l’altro, i contratti di fiume come strumento di governance e partecipazione. La metodologia indicata e praticata per i contratti di Fiume può appoggiarsi in particolare al recente documento strategico (2007) conseguente al “Protocollo d’intesa per la tutela e la valorizzazione del territorio e la promozione della sicurezza delle popolazioni della valle del Po” stipulato in data 27 maggio 2005 tra la Consulta delle Province rivierasche del Po e l’Autorità  di Bacino. Gli assi portanti del progetto “Un futuro sostenibileperilPo.Schemadiprogrammadiazioni per la valorizzazione del capitale umano, naturale e culturale delle terre del Po”(Adbpo 2007), si possono riassumere nel riconoscimento che “un approccio tradizionale di tipo settoriale (o disciplinare) alle questioni del fiume, oltre a essere ovviamenteparziale,puòesserepericoloso.Solouna politica integrata nel settore della difesa del suolo, della tutela delle risorse idriche e ambientali e della valorizzazionedelterritorioèingradodiindividuare trade-of soddisfacenti tra gli aspetti idraulici, biomorfologici, naturalistici, economico sociali”. In coerenza con questo principio, gli assi del documento strategico riguardano:

  • sicurezza, difesa del suolo e gestione delle risorse idriche;
  • tutela e valorizzazione ambientale (rinaturazione, agricoltura ecocompatibile, certificazione ambientale);
  • promozione e sviluppo del territorio (sviluppo locale: paesaggio, cultura patrimonio; percorsi, le spiagge; creazione e promozione del sistema turistico; navigazione fluviale; valorizzazione risorse umane;
  • governance e partecipazione (fra cui i contratti di fiume).

Una evoluzione di questa portata sancisce il passaggio da politiche emergenziali, collocate “a valle” delle cause del rischio, a politiche preventive, “a monte” delle cause, che estendono gli obiettivi dalla mitigazione del rischio alla valorizzazione del patrimonio fluviale; obiettivi che non possono che investire l’intero bacino con politiche integrate, per risultare efficaci 8; di qui la forte spinta alla realizzazione dei piani di sottobacino sull’intero sistema fluviale. I caratteri innovativi del “Contratto di Fiume”9 Riferito a questo nuovo contesto della pianificazione strategica di bacino, il contratto di fiume, descritto nei suoi caratteri idealtipici, si qualifica per alcuni caratteri innovativi che possono contribuire alla implementazione del piano di bacino stesso: à uno strumento di pianificazione strategica. Il Contratto di fiume prevede forme di visioning, in primo luogo attraverso l’elaborazione di un manifesto culturale: un documento sintetico che delinea la filosofia del progetto e la inquadra nelle strategie di sviluppo del territorio del bacino; questo manifesto, non tecnico, è necessario in quanto documento fondativo del patto fra gli attori del contratto che presentano culture, linguaggi, interessi, diversificati, che dovranno condurre il percorso di formazione del contratto. In secondo luogo prevede l’elaborazione di un atlante patrimoniale in grado di rappresentare e comunicare le risorse su cui fondare la strategia di riqualificazione del sistema fluviale: risorse ambientali (ecomosaici di pregio, trame agrarie rivierasche, aree boscate, parchi, elementi per la riconnessione del sistema fluviale come corridoio ecologico); risorse territoriali (gli elementi patrimoniali storici persistenti nel bacino fluviale: ambienti insediativi, centri urbani rivieraschi, trame agrarie storiche e sistemi irrigui, derivazioni, rogge, infrastrutture storiche, ville, opifici storici, fornaci, mulini, gualchiere, chiuse; unità  paesistiche di pregio, paleoalvei, terrazzi, aree boscate, parchi, aree industriali dimesse); risorse umane (soggetti culturali, ambientali, economici, interessati alla valorizzazione del sistema delle acque; progetti, piani e politiche istituzionali (regionali, provinciali, comunali, intercomunali) che afrontano parti specifiche (settoriali o puntuali) del progetto integrato; progetti e azioni nel campo sociale (associazioni, comitati di cittadini, ecc.) che si propongono azioni di valorizzazione del territorio in sistema delle acque). relazione al In terzo luogo prevede l’elaborazione di scenari strategici condivisi che orientano progetti locali, piani e politiche di settore verso la messa in 90 all’insegna della sostenibilità  valore delle risorse patrimoniali rappresentate nell’atlante. Essi sono costituiti da un corpo centrale di progetti di riqualificazione e rivitalizzazione dei sistemi ambientali rivieraschi e del bacino, accompagnati da una trasformazione in senso ecologico delle principali componenti del sistema insediativo stesso: progetti e politiche sui sistemi territoriali e urbani, sui sistemi produttivi,sui sistemi agroforestali, sui sistemi energetici, sui consumi; politiche sociali. Lo scenario di futuro, enunciato e disegnato in un linguaggio comprensibile a tutti gli attori del progetto, costituisce lo “statuto del territorio” per il Contratto di fiume, la nuova “figura territoriale” di riferimento per le singole azioni, piani e progetti. La costruzione dello scenario condiviso integra in un unico disegno generale 10 la valorizzazione delle risorse individuate nell’atlante del patrimonio e i molti progetti locali e regionali che già  si muovono nell’orizzonte degli obiettivi strategici; è dunque uno strumento di pianificazione integrata, che presuppone il passaggio dai piani di settore, sovente in conflitto fra loro, ad una progettazione multidisciplinare implementata attraverso un processo di attuazione multisettoriale e multiscalare; una esemplificazione del processo può far riferimento al diagramma che segue riferito allo scenario strategico per il Master Plan del parco fluviale della media valle dell’Arno, che assume la funzione di documento programmatico per il progetto di Contratto di fiume (Magnaghi 2007 a).

Nell’avvalersi di specifici strumenti di programmazione negoziata (coordinamenti multisettoriali, procedure negoziali e “pattizie” multilivello e multiattoriale), il Contratto di fiume ha la peculiarità  di assumere una “geometria variabile” degli attori, specifica ad ogni contesto, che si configura come un accordo volontario fra soggetti pubblici e privati che caratterizza obiettivi, strategie d’intervento, azioni da attivare e competenze; il carattere pattizio del contratto, se perseguito in termini non opportunistici, ma finalizzati alla valorizzazione del “patrimonio fiume” come bene comune, dovrebbe garantire la coerenza delle azioni di ciascun attore rispetto allo scenario strategico; a questo fine dovrebbero conformarsi gli organi di gestione istituzionale: cabina di regia, segreteria tecnica, comitato di coordinamento, ecc. L’attivazionedel contratto di fiume prevede forme allargate di partecipazione, che dovrebbero articolare sedi e istituti di concertazione e decisione multiscalare per: la raccolta e la sistematizzazione nell’atlante del patrimonio dei progetti e delle politiche istituzionali e sociali; la costruzione socialmente condivisa degli obiettivi dello scenario strategico di riferimento; la progettazione e la gestione di specifici progetti (di area vasta, locali, di settore, integrati). Il tavolo decisionale di concertazione e partecipazione, con le sue articolazioni ad hoc, accompagna perciò tutto il processo di pianificazione strategica, in forme strutturate; prevede l’attivazione di strumenti di governance dei processi di sviluppo locale finalizzati a coinvolgere e rendere sinergici gli obiettivi di tutti i soggetti interessati nella gestione e/o utilizzo della risorsa acqua e dei relativi bacini. E’ uno strumento che promuove la democrazia partecipativa Una forza innovativa dei Contratti di fiume rispetto ai processi di pianificazione ordinari, è data dalla possibilità  concreta di afancare agli strumenti di programmazione negoziata strumenti di democrazia partecipativa strutturati, che riguardano sia soggetti in relazione specifica con il fiume (aziende agricole, pescatori, canoisti, escursionisti, associazioni culturali e ambientaliste, attività  turistiche, ecc) sia direttamente gli abitanti in quanto fruitori del fiume come bene e spazio pubblico; soggetti da attivare non occasionalmente su un problema specifico, ma in un percorso partecipativo caratterizzato dalla continuità , dall’interscalarità  delle problematiche e dall’interazione reciproca su problematiche multisettoriali e integrate riguardanti il benessere e la qualità  della vita delle popolazioni. Afrontare socialmente il riconoscimento dei valori patrimoniali dell’ambiente, del territorio e del paesaggio, stabilire in forme statutarie le regole condivise di uso del territorio che ne riproducano i valori e producano “valore aggiunto territoriale”, costruire socialmente scenari di valorizzazione degli ambienti di vita costituisce un modello di processo partecipativo che aiuta la crescita di cittadinanza attiva e di “coscienza di luogo”, ridando ruolo a saperi contestuali nella cura del territorio e sviluppando imprenditività  locale per la messa in valore sostenibile delle risorse patrimoniali. In questa direzione il documento programmatico del Contratto (manifesto, scenario strategico) deve avvalersi di un quadro conoscitivo che evidenzi le criticità , ma soprattutto il patrimonio ambientale, territoriale, paesistico, socioculturale su cui si può fondare la rinascita del fiume. Per una condivisione delle strategie è fondamentale la condivisione sociale del quadro conoscitivo come percezione e riconoscimento identitario delle popolazioni (art 1 della Convenzione europea del paesaggio), al fine di riavvicinare gli obiettivi della pianificazione alla produzione del benessere. Questo riavvicinamento richiede che la descrizione strutturale dei beni patrimoniali dei luoghi (atlante) prenda corpo e sostanza, attraverso percorsi strutturati di democrazia partecipativa, in quanto autorappresentazione identitaria della società  locale e dei valori del suo ambiente di vita (ad esempio attraverso la costruzione di “mappe di comunità ” 11). Solo questa autorappresentazione garantisce che le strategie di pianificazione siano saldamente ancorate e finalizzate alla realizzazione del benessere collettivo, ovvero alla messa in valore dei beni patrimoniali socialmente riconosciuti come tali. Questo atto “costituzionale” della società  locale non promana da una semplice consultazione (come sovente si intende la partecipazione), ma è l’esito di complessi percorsi di costruzione della cittadinanza attiva che richiede tempi adeguati alla maturazione della “coscienza di luogo” 12, in questo caso riferita all’identità  di valle il cui filo conduttore che unifica diversi contesti locali e mondi di vita è proprio il sistema fluviale. La coscienza di luogo conduce abitanti e produttori alla cura del territorio come bene comune, alla valorizzazione quotidiana dei luoghi come strategia e pratica ordinaria di governo del territorio. In questa direzione la Convenzione europea del paesaggio ci indica una strada per riavvicinare il governo del territorio alla cura dei mondi di vita: assumendo i paesaggi del fiume come generatori di vita e di territorialità , beni comuni identificativi 92 all’insegna della sostenibilità  dell’ambiente dell’uomo, urbano e rurale. I contratti di fiume bottom up possono dunque costituire un tassello verso la “coscienza di luogo”, la reidentificazione e la rinascita dei saperi contestuali, la cura, l’autogoverno delle comunità  rivierasche e delle comunità  di valle. In questo senso i Contratti di fiume possono costituire, se praticano questa strada di democrazia partecipativa (ancora embrionale nei casi italiani) 13 un percorso sperimentale di ricostruzione delle comunità  locali in grado di esercitare funzioni di autogoverno, attraverso la ricostruzione di saperi locali a partire dalla rinnovata cura dei sistemi fluviali (dalla manutenzione ordinaria resa possibile dal ripopolamento delle riviere, fino alla riorganizzazione di attività  economiche, culturali e sociali legate alla cultura dell’acqua); se il processo partecipativo ha il carattere della continuità , dell’inclusività , della progettualità , della cura, esso è in grado di rivitalizzare le deboli relazioni fra cittadinanza e istituzioni locali, contribuendo ad attivare modelli innovativi di sviluppo locale autosostenibili. Se si verificano queste condizioni, oltre a sviluppare l’efficacia interna ed esterna dei processi, possiamo parlare di efficacia generativa, ovvero di percorsi che generano trasformazioni culturali essenziali nelle loro ricadute operative, per l’assunzione condivisa e la gestione degli obiettivi strategici dei piani di sottobacino.

E’ uno strumento che richiede l’ attivazione di modelli di valutazione integrata Il modello di valutazione integrata dovrebbe superare il carattere standardizzato delle applicazioni correnti della VAS, evolvendo verso un modello interattivo, costruito su misura del processo specifico, quindi adattivo, autoriflessivo, in grado di afancare indicatori qualitativi e di processo agli indicatori quantitivi standard (Stame 2007). Dovrebbe inoltre consentire di:

  • verificare il difficile passaggio dalle politiche di settore alle politiche integrate (il governo del territorio è ancora in gran parte sommatoria di politiche di settore); in altri termini valutare l’efficacia, il grado di coerenza,di sinergia, e di molteplicità  di valenze delle singole azioni di pianificazione ordinaria (ai vari livelli comunale, sovracomunale, provinciale, regionale) rispetto agli obiettivi strategici e ai progetti dello scenario; l’analisi di processo potrebbe aiutare a indicare forme di trasformazione delle strutture amministrative ai vari livelli coerenti con questi obiettivi;
  • individuare le cause del deficit di attuazione degli scenari strategici e delle azioni proposte dal contratto, rendendo espliciti e trattabili i processi che trasformano gli obiettivi dei piani e li rendono inefficaci, o li vanificano con azioni contrarie;
  • individuare i deficit delle strutture amministrative nel dare operatività  ai processi partecipativi;
  • valutare i progetti e le politiche che è necessario afancare e integrare a quelle in atto in ogni singola area per determinare soglie significative di inversione della tendenza al degrado e la riqualificazione integrata del sistema fluviale;
  • denotare, incentivare e integrare nel processo decisionale gli attori (economici, sociali, culturali, ecc.) portatori di progettualità  e di energie positive per la qualificazione del processo di piano 14.

Il contributo dei contratti di fiume e dei piani di sottobacino al progetto strategico del PO Concepito in questa forma che connota una specifica accezione di pianificazione strategica in chiave territorialista (Magnaghi 2007 c) il Contratto di fiume può specificamente favorire la realizzazione degli obiettivi del progetto strategico “Un futuro sostenibile per il PO”. In particolare:

  • il Contratto di fiume, può aiutare a costruire “dal basso” in forma incrementale, a partire da specifici contesti vallivi, il passaggio da politiche settoriali di mitigazione del rischio idraulico e inquinologico a politiche integrate di riqualificazione ecologica, fruitiva e paesistica del sistema fluviale. La potenzialità  di questa via bottom up al Progetto strategico 93 all’insegna della sostenibilità  per il Po è testimoniata dal fatto che, nei Contrtti in atto o in progetto, i manifesti, gli scenari strategici, “i documenti monografici di area”, che fungono da riferimento per la sottoscrizione del Contratto da parte degli attori locali, istituzionali e non, ripropongono tutti la centralità  del fiume in quanto patrimonio identitario delle popolazioni e la sua restituzione attiva al territorio come obiettivo primario delle politiche territoriali; questa centralità , storicamente data, ma per un lungo periodo negata da processi di marginalizzazione dei sistemi fluviali dal territorio e dalle città , richiede un nuovo ruolo multisettoriale delle politiche di valorizzazione dei bacini idrografici nella pianificazione territoriale;
  • i Contratti di fiume favoriscono la difusione dei piani di sottobacino: nel caso del Po, si sta verificando una sorta di “risalita dei salmoni” dal sistema fluviale della pianura padana alle valli appenniniche e alpine. Questo percorso di risalita da valle a monte assume una duplice valenza:
    • favorisce una evoluzione concreta dai piani emergenziali che operano “a valle” delle cause del degrado dei bacini idrografici (piani storicamente rappresentati da opere idrauliche spondali, collettori, casse di espansione, vasche di laminazione, ecc), verso il trattamento strategico dell’intero bacino attraverso azioni multisettoriali “a monte”, verso la collina, la montagna, gli affluenti; trattando gli equilibri del bacino idrografico a partire dalla liberazione e dalla cura delle sorgenti; consentendo tra l’altro di afrontare in modo integrato i problemi del global change ( piani di conservazione della risorsa, rallentamento e trattenimento dei deflussi, riorganizzazione del bilancio idrico a fronte delle riduzioni delle portate, riuso dei reflui urbani e industriali, ecc);
    • favorisce il passaggio da modelli regionali “centroperiferici” del modello industriale fordista, fortemente congestionanti e squilibranti a modelli policentrici e reticolari che attribuiscono nuova centralità  alle aree periferiche e marginali delle regioni; in particolare alle aree collinari e montane e agli entroterra costieri, afrontando i problemi relativi alla marginalità  culturale, amministrativa, imprenditiva e di coesione sociale, indotti in queste aree dai modelli regionali centroperiferici; con particolare riferimento al ripopolamento rurale nel quadro di modelli di sviluppo locale agroterziari che mettono in valore le peculiarità  identitarie delle singole valli, assumendo la qualità  ambientale e paesaggistica come requisito essenziale.

Un nuovo popolamento rurale ecologico, colto, consapevole del valore dei beni patrimoniali locali delle valli dell’arco alpino, della dorsale appenninica e degli entroterra costieri può costituire lo sfondo strategico dei Contratti di fiume vallivi rispetto alla pianificazione dei bacini idrografici; dal momento che l’attivazione di questo nuovo mondo rurale è la condizione di un presidio concreto del territorio, favorendo nel contempo il passaggio dalle seconde case metropolitane all’ospitalità  difusa da parte di una società  locale agroterziaria; la crescita di questa società  produce dunque, se remunerata, beni e servizi pubblici, in primis la cura delle acque. In questa prospettiva strumento fondamentale del ripopolamento rurale è il riconoscimento della multifunzionalità  dell’agricoltura (salvaguardia idrogeologica, produzione di qualità  alimentare, paesistica, ecologica, energetica, realizzazione di reti corte fra produzione e consumo); la multifunzionalità  è la premessa necessaria per concepire nuove dimensioni della pianificazione degli spazi aperti, rigeneratori dell’insediamento umano degradato.

  • I Contratti di fiume costituiscono una particolare “famiglia” dei processi partecipativi in quanto consentono la sperimentazione di forme interscalari o multilivello di attivazione degli attori locali: dalle iniziative specifiche in tratti limitati di fiume, che consentono più facilmente la partecipazione diretta (di prossimità  e su problemi specifici) delle popolazioni rivierasche, ad azioni di “valle” che relazionano e mettono in sinergia le azioni locali puntuali con gli scenari e i piani di sottobacino; questa interscalarità  favorisce da una parte il coodinamento istituzionale degli enti pubblici del sottobacino; dall’altra contribuisce a far crescere “coscienza di luogo” (di valle, di bacino, di regione idrografica) nelle popolazioni che è alla base della sottoscrizione dei”patti” del contratto.

L’efficacia del processo: i Contratti di fiume come strumento della Pianificazione territoriale In questo quadro quale collocazione “istituzionale” possono assumere i contratti di fiume per avere efficacia? I Contratti di fiume non possono configurarsi né come un nuovo istituto di pianificazione che si afanca con forme di governo “speciale” agli istituti ordinari di pianificazione (come per le aree protette e i parchi); una scelta di questo tipo aggraverebbe la congestione istituzionale prodotta dalla già  complessa e ridondante selva di istituti pianificatori sul territorio; né configurarsi soltanto come lo strumento attuativo di una politica specifica come il Piano di tutela delle acque (anche se contribuisce alla sua attuazione), dato il carattere eminentemente multisettoriale e integrato degli scenari dei Contratti stessi, che comportano una pluralità  di azioni settoriali e puntuali. Piuttosto essi possono configurarsi come una forma specifica di programmazione (come nel caso lombardo) che interviene e alimenta varie fasi e aspetti dei processi di pianificazione territoriale ordinaria alle diverse scale, nel contesto di modelli di pianificazione strategica. Dunque uno strumento innovativo della pianificazione territoriale e del governo del territorio tout court. A definire questa collocazione contribuisce anche la modificazione del ruolo che va assumendo la pianificazione di bacino nel contesto della pianificazione territoriale. Se consideriamo in futuro (ma anche con riferimento alla piena applicazione della 183/1989 artt. 1 e 3) il piano di bacino come piano che definisce le precondizioni ambientali dell’insediamento antropico sull’intero territorio 15, tale piano dovrebbe superare il carattere di piano territoriale di settore (art 17) e assumere il ruolo cogente di invariante strutturale rispetto ai piani territoriali di governo del territorio ai vari livelli; una invariante che definisce in quanto tale le regole atte a garantire l’autoriproducibilità  quali-quantitativa delle risorse idriche, l’equilibrio idrogeologico del bacino, il funzionamento e la continuità  delle reti ecologiche; regole che investono e condizionano tutti i settori e piani interagenti con le trasformazioni dell’insediamento. Analoga funzione di invariante strutturale assumerà  il piano paesaggistico ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio che, in quanto atto di copianificazione fra Ministero e Regioni, configura le prescrizioni del piano stesso come sovraordinate alle azioni e ai piani di settore e territoriali (art.145 comma 3) , intervenendo su tutto il territorio sia con politiche di conservazione sia di riqualificazione e ricostruzione di paesaggi degradati (che riguardano massicciamente i paesaggi fluviali sia nei fondovalle, sia nelle aree urbanizzate di pianura 1). Piano di bacino idrografico e di sottobacini, rete ecologica regionale e piano paesaggistico, pur nell’ipotesi di garantire un sistema federalistico e sussidiale fra stato, regioni e enti locali, possono cosi costituire il quadro coerente e interconnesso di invarianti strutturali che configurano la parte statutaria 2 della pianificazione relativa all’ambiente e al paesaggio, che si distingue e precede la parte strategica delle trasformazioni territoriali 3. In questo contesto il Contratto di fiume, inserito nei processi ordinari di pianificazione, assumere le seguenti funzioni:

  • contribuire ad individuare e rappresentare, nell’ambito più generale della costruzione dei quadri conoscitivi dei piani territoriali, i beni patrimoniali, ambientali, territoriali e paesaggistici connessi al fiume e al bacino idrografico attraverso processi di riconoscimento socialmente condiviso dei valori identitari, facendo interagire saperi esperti con saperi contestuali, implementando un capitolo rilevante del quadro conoscitivo patrimoniale dei piani territoriali (PTR, PPR e PTCP);
  • contribuire alla determinazione, socialmente condivisa, delle regole statutarie di 95 all’insegna della sostenibilità  salvaguardia e valorizzazione dei beni patrimoniali; regole e condizioni delle trasformazioni antropiche da inserire nella parte strutturale dei piani territoriali e negli strumenti valutativi dei piani e azioni di settore;
  • individuare scenari strategici di valorizzazione dei sistemi fluviali e del bacino, progetti puntuali, azioni e criteri valutativi delle politiche ordinarie di settore e dei piani territoriali, come contributo rilevante alla definizione di modelli peculiari di sviluppo locale che fanno del sistema fluviale un elemento della produzione di “valore aggiunto territoriale”;

Il riconoscimento istituzionale di queste funzioni nell’ambito degli istituti ordinari di governo del territorio e in particolare nei piani territoriali regionali, nei PTCP e nei piani comunali dovrebbe restituire efficacia esterna (implementazione dei processi) ai Contratti di fiume (e/odi bacino), pur mantenendo, anzi raforzando, la loro formazione volontaria che garantisce l’effettiva partecipazione degli attori sociali locali; i loro elementi statutari e i loro scenari vanno in questo modo a costituire elementi di valutazione delle politiche di settore e dei piani territoriali: attraverso strumenti autoritativi (valore cogente delle invarianti strutturali), premiali e contrattuali (trattamento “pattizio” delle politiche, incentivazione finanziaria, tecnica, ecc delle politiche e dei piani a livello locale coerenti con gli statuti e con gli scenari avanzati dai Contratti). In questa visione il Contratto di fiume è “senza portafoglio”: tuttavia i deficit di efficacia interna sollevati dal “Manifesto di Parma” (Borasio e Dadone 2008), riguardanti le modalità  di gestione dei processi, richiedono finanziamenti diretti e supporti tecnico scientifici per attivare le strutture che consentono il funzionamento del processo (segreterie tecniche, strutture tecnico scientifiche per l’elaborazione degli statuti e degli scenari progettuali, agenzie di sviluppo locale e di facilitazione per la conduzione dei processi partecipativi strutturati e per la gestione continuativa delle azioni dei contratti, ecc). La risoluzione dei deficit di efficacia interna è la precondizione per afrontare, con il ruolo delineato di riconoscimento istituzionale dei Contratti, i problemi di efìcacia esterna di implementazione dei processi (richiamati analiticamente nello stesso “manifesto di Parma”), attivando negli istituti di pianificazione le strutture decisionali atte ad indirizzare le voci di spesa ordinarie dei diversi settori che agiscono sul bacino fluviale (agricoltura, energia, idraulica, ecologia, urbanistica, paesaggio, ecc) verso la realizzazione degli scenari strategici progettati dal Contratto. Queste strutture decisionali debbono innanzitutto riguardare la modificazione degli assetti decisionali della struttura amministrativa regionale e provinciale, attraverso l’organizzazione di comitati intersettoriali stabili e strutturati, necessari alla costruzione di piani di sottobacino necessariamente integrati; in secondo luogo è necessario un processo di formazione del personale e di riqualificazione delle strutture tecnico-amministrative per gestire processi di pianificazione complessi che vanno dall’implementazione delle risultanze di processi partecipativi, all’organizzazione e monitoraggio permanente (valutazione integrata) delle sinergie delle politiche di settore.

Riferimenti bibliografici

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  1. Questo testo riprende in parte gli argomenti trattati nella mie relazioni al convegno nazionale di Torino (“Il Po: la sicurezza idraulica del territorio”, 8 ottobre 2007); al IV Congresso nazionale del Po ( Il Po: una risorsa per l’Italia, Piacenza 23-24 novembre 2007) e nel “Seminario sui processi partecipati per la riqualificazione paesistico-ambientale dei sottobacini del Po”, Autorità  di Bacino del Po, Parma, 31 gennaio 2008.
  2. La Regione Lombardia sulla base degli studi e sperimentazioni precedentemente sviluppate sull’area dell’intera regione milanese Lambro-Seveso-Olona, a suo tempo inclusa nelle “Aree ad alto rischio di crisi ambientale” dal Ministero dell’Ambiente (1988) avvia nel 2003 un percorso sperimentale per la formazione del Contratto di fiume sul bacino dell’Olona inquadrando il Contratto in uno strumento di programmazione negoziata denominato “Accordo Quadro di Sviluppo Territoriale” AQST (2002), e insediando presso l’Arpa Lombardia un gruppo di lavoro multidisciplinare per il Progetto OLOS-Olona sostenibile (Attività  di supporto ai processi negoziali “Verso i Contratti di fiume” Bacino Lambro-Olona), per l’elaborazione del quadro conoscitivo, del manifesto, dello scenario progettuale e delle attività  di supporto alla realizzazione del contratto, coordinato da A. Magnaghi e composto da: M. Borasio, L. Bisogni, A. Calori, V. Dotti, F. Simonetti S. Malcevschi, A. Marson, M, Prusicki, F. Zucchi.
  3. le esperienze italiane, in rapida evoluzione pur non avendo ancora la consistenza temporale e territoriale di quelle francesi (circa 200 contratti difusi su tutto il territorio nazionale) e belghe (difuse in tutta la Vallonia) , in pochi anni si sono sviluppate, a partire dal primo contratto Olona-Lura-Bozzente, a diversi stadi di progettazione e realizzazione, in Lombardia (Seveso, Lambro, Adda, Mincio, Oglio, Mella ) in Piemonte (Sangone, Belbo, Agogna, Orba, Stura di Lanzo, Val Bormida (in progetto), in Liguria (città  della Scrivia) in Toscana (Arno , in progetto nell’ambito del PIT),in Emilia Romagna ( Samoggia Larino (Reno), in Umbria Alto Tevere-Chiascio (Forum agenda 21), in Basilicata (Ofanto).
  4. La Rete del Nuovo Municipio (www.nuovomunicipio.org) ha organizzato diversi convegni di amministrazioni locali che praticano esperienze di democrazia partecipativa, segnando questa progressione dei temi dal quartiere al territorio. In particolare:
    • Piacenza, 18 Ottobre 2003: “Todo esto se puede!” – Assemblea nazionale degli Enti locali che sperimentano il Bilancio Partecipativo; Grottammare (AP), 9 Ottobre 2004: II Assemblea nazionale degli Enti locali impegnati sul Bilancio Partecipativo Bari, 5 Novembre 2005: Federalismo municipale solidale – La democrazia partecipata e il progetto locale – III Assemblea nazionaledegli Enti locali/territoriali che sperimentano pratiche partecipative;
    • Milano, 20-21 Ottobre 2006: Federalismo e Partecipazione – dal Municipio all’Europa – IV Assemblea nazionale degli Enti locali che sperimentano pratiche partecipative;
    • Roma, 23-25 Novembre 2007: Esperienze locali e Reti europee – Vivere, Curare, Governare, Smilitarizzare, Aprire il Territorio V Assemblea nazionale degli Enti locali che sperimentano pratiche partecipative.
  5. Regione Toscana “Norme sulla promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali”, LR n° 69/2007.
  6. Autorità  di Bacino del Po, Seminario di Parma 31 gennaio 2008, cit.
  7. Autorità  di Bacino del fiume Po, IV Congresso nazionale del Po, cit.
  8. Fra le generazioni di piani che fin dalla metà  degli anni ‘90 pongono la questione della necessità  di passare da politiche di settore a politiche integrate in un approccio “territorialista” richiamo il Progetto Territoriale Operativo della Regione Piemonte (1994, “Progetto Po”) (Gambino 2007) e il progetto di riqualificazione ambientale del Bacino Labro-Seveso Olona della Regione Lombardia (Irer 1995).
  9. prendo a riferimento l’organizzazione del contratto di fiume dell’Olona; i contratti di fiume successivi lombardi e piemontesi hanno una struttura che tiene conto di questa prima esperienza italiana. Nello schema che propongo svolgo considerazione aggiuntive volte a superare i limiti di quella esperienza, prevalentemente di carattere di carattere top down, organizzata dalla Regione prevalentemente con attori istituzionali.
  10. sugli scenari strategici disegnati, richiamo come esempio di importanza strategica quello relativo alla riqualificazione ambientale e paesistica della valle della Vettabbia “del flumen mediolanensis per eccellenza che, dopo essere stato per oltre un secolo il principale canale fognario a cielo aperto di Milano, riacquista nuovo valore e grandi potenzialità  ecosistemiche e paesistiche come sistema articolato e complesso, ritrovando nella antica valle fluviale un fondamentale riferimento” (Prusicki 2006); i disegni di scenario di Marco Prusicki, in questo caso estremo di riconquista delle acque perdute al territorio, riconfigurano addirittura l’immagine della “valle” scomparsa dalle carte topografiche moderne, fungendo da “visione” per la riprogettazione paesaggistica del territorio e da guida per i diversi progetti di riqualificazione multisettoriale della valle stessa; sul ruolo degli scenari disegnati vedi anche Magnaghi (2007 b).
  11. Introdotte in Italia a partire dalle esperienze delle Parish maps scozzesi del Common ground , si stanno sviluppando in molte Regioni soprattutto a partire dalle esperienze identitaria degli ecomusei. Vedasi ad esempio: Maggi e Falletti 2000; Ires Piemonte 2006.
  12. La coscienza di luogo si può in sintesi definire come la consapevolezza, acquisita attraverso un percorso di trasformazione culturale degliabitanti,delvalorepatrimonialedeibenicomuniterritoriali(materialierelazionali),inquantoelementiessenzialiperla riproduzione dellavitaindividualeecollettiva,biologicaeculturale.Inquestapresadicoscienza,ilpercorsodaindividualeacollettivoconnotal’elemento caratterizzante la ricostruzione di elementi di comunità , in forme aperte, relazionali, solidali (Magnaghi 2007 b).
  13. Molto più sviluppata ad esempio nei contratti belgi, dove sovente il Contratto è promosso da associazioni locali; i percorsi bottom up di riqualificazione fluviale possono partire dall’attività  di associazioni culturali come nel caso della Maison de l’Homme sul Rodano a Lione, evolutasi da attività  espositive e di ricerca sulla storia fluviale, fino a diventare parte promotrice con associazioni locali e ambientaliste della riqualificazione fluviale (Micoud 2005); o da associazioni miste privato pubblico come l’Associazione per l’Arno che associa i comuni rivieraschi con associazioni sportive, ricreative, culturali e che organizza dal 2004 eventi di mobilitazione lungo il fiume dalle sorgenti alla foce (Magnaghi 2007 a).
  14. Un “modello di valutazione polivalente” di questo tipo è quello proposto per il fiume Lambro (Irer 1998,) sviluppato da S. Malcevschi nel”Progetto Olos”per il Contratto di fiume dell’Olona (Arpa Lombardia 2003).
  15. Per una disamina del ruolo prospettico delle applicazioni future della 183/99 rimando alla Relazione a cura del Comitato scientifico (presidente prof. Roberto Passino) per il IV Congresso nazionale del Po (Piacenza 23 e 24 novembre 2007).
  16. la relazione fra il piano paesaggistico e il piano di bacino è testimoniato ad esempio dal Piano paesaggistico della Regione Lombardia (2008, aggiornamento del Piano del 2001) laddove assume la fascia C dei PAI come ambito di valorizzazione dei paesaggi fluviali di cui denota la “rilevanza paesaggistica”, attraverso la “valorizzazione dei processi di pianificazione integrata dei singoli sottobacini del PO”; ma anche ad esempio nei Progetti di paesaggio della Regione Emilia Romagna (2007), dove la valorizzazione e la promozione integrata degli ambienti fluviali, a partire dal Po, diviene una componente fondamentale della programmazione regionale.
  17. mutuo qui il linguaggio della legge per il governo del territorio della Regione Toscana (Lr 1/2005) che distingue con chiarezza una parte strutturale e statutaria del piano che definisce le invarianti strutturali come regole di trasformazione del territorio che garantiscono la conservazione e la valorizzazione delle risorse essenziali del territorio; e una parte strategica che riguarda i progetti di trasformazione che devono misurarsi con gli obiettivi della parte statutaria.
  18. tale valore di relazione normativa fra Contratto di fiume e piani paesaggistici è stato ad esempio evidenziato nella progettazione del Contratto di bacino del fiume Mella, dove “si è proposto che i risultati di un processo di pianificazione strategica che vengono recepiti in un contratto di bacino fluviale costituiscano il riferimento per i progetti di paesaggio dei PTCP, i quali assumono in tal modo il valore e gli effetti dei piani di tutela!”(Dadone e Poggi 2007).

Scenari di evoluzione dell’agricoltura padana e gestione della risorsa idrica

Questo intervento ha il solo obiettivo di richiamare l’attenzione sulla relazione strettissima che oggi lega la politica della gestione della risorsa idrica per usi agricoli alla politica di sviluppo dell’innovazione da parte della pubblica amministrazione e del mondo agricolo. L’impiego di acqua per usi irrigui si deve infatti confrontare in misura determinante con due condizioni, l’una di interesse generale, l’altra riguardante in modo specifico l’agricoltura, che in questi tempi caratterizzano la gestione dell’acqua. A livello generale, l’afermazione sia sul piano internazionale ed europeo (l’Agenda 21 del 1992, le raccomandazioni della World Water Commission del 2000, le varie direttive CE) che su quello nazionale (le leggi 183/89 e 36/94) di alcuni principi fondamentali quali:

  • l’acqua è una risorsa finita e vulnerabile,
  • l’acqua fornisce servizi ambientali indispensabili e di alto valore,
  • l’acqua è un valore economico in tutti i suoi usi e deve essere trattata come un bene economico,
  • l’accorta gestione dell’acqua richiede cambiamenti profondi nel comportamento umano, cambiamenti che a loro volta esigono importanti mutamenti nelle consuetudini d’uso e nei diritti.

A livello di settore agricolo, l’altra condizione è rappresentata dal carattere altamente dinamico dei sistemi irrigui. Questi sistemi sono delle realtà , dei complessi organici, caratterizzate dall’essere formate da elementi di natura fisica, economica, sociale, politica e dal loro interagire. I cambiamenti in uno di questi elementi, come, ad esempio, le trasformazioni in atto nella struttura produttiva dell’agricoltura, implicano di conseguenza dei mutamenti non meno rilevanti negli altri elementi se si vuole assicurare la migliore performance possibile del sistema. Da ciò la necessità  di afrontare il problema della gestione della risorsa idrica in termini effettivamente innovativi, secondo cioè una logica di lungo periodo, un approccio rigorosamente sistemico e un’attenta valutazione dell’efficienza economica, in modo di assicurare nella misura maggiore possibile la conservazione dell’acqua e, allo stesso tempo, di razionalizzarne l’uso da parte dei suoi tre grandi utilizzatori tradizionali: l’agricoltura, l’industria, il mondo urbano-domestico. Solo a queste condizioni è possibile garantire a questi utilizzatori la necessaria disponibilità  della risorsa idrica, tutelare l’ambiente e provvedere l’acqua necessaria per tutta una serie di altri servizi quali: la produzione di energia elettrica, il rafreddamento degli impianti che producono energia utilizzando altre fonti, la navigazione, l’occupazione del tempo libero e il turismo. All’opposto, il continuare, come troppo spesso accade, ad afrontare il problema della gestione della risorsa idrica con interventi sporadici, dettati dall’emergenza, senza un organico programma di riferimento, può solo tradursi in uno spreco di risorse, condurre ad accrescere in misura ingiustificata i consumi di acqua a fini economici, minacciare seriamente il contributo dell’acqua alla tutela dell’ambiente, ed essere espressione dell’incapacità  della pubblica amministrazione e del mondo dell’agricoltura di resistere alle pressioni delle varie lobby e di salvaguardare il futuro dell’interesse generale. Questa esigenza di una effettiva innovazione nelle politiche pubbliche e private di gestione della risorsa idrica è particolarmente urgente nel caso dell’agricoltura della Valle del Po a causa del ruolo che questa agricoltura gioca nel processo di sviluppo economico del Paese di taluni dei problemi che ne condizionano lo sviluppo. Un simile bisogno di innovare è determinato in special modo da quattro condizioni tipiche del settore. Primo, l’agricoltura padana concorre per oltre un terzo alla formazione dell’intera produzione agricola nazionale. Da sole le tre regioni Piemonte, Lombardia ed Emilia-Romagna, nonostante contino meno di un quarto della superficie agraria utilizzata complessiva del Paese, contribuiscono con la loro agricoltura per circa il 45% alla produzione italiana di cereali, per il 42-44% alla produzione di carni e per circa il 55% alla produzione nazionale di latte. In modo analogo, l’industria alimentare delle tre regioni concorre in misura determinante alla produzione di questo comparto del settore manifatturiero. Questa industria comprende il 28% del totale italiano del numero delle unità  locali, occupa il 40% del totale nazionale degli addetti, contribuisce per oltre il 50% al totale delle esportazioni del comparto. E’ così facile concludere, anche senza dover considerare l’indotto, che l’agricoltura della Valle del Po contribuisce direttamente e indirettamente in una misura sostanziale alla sicurezza alimentare del Paese ed allo sviluppo della sua economia. Secondo, il contributo decisivo e insostituibile dell’irrigazione alla forte crescita negli ultimi decenni della produzione agricola padana. Una simile crescita è evidentemente il risultato di un forte impegno imprenditoriale da parte del mondo agricolo. Ma essa è anche, e in misura determinante, la risultante dello sviluppo dell’irrigazione. Nel corso dei secoli, a partire dall’epoca dei Comuni sino ai nostri giorni, è stata costante a tutti i livelli la preoccupazione di difondere l’impiego di acqua per usi irrigui. E’ possibile ormai afermare che la totalità  della superficie agraria utilizzabile delle zone agrarie di pianura della Valle del Po è irrigabile. E la ragione di fondo di questa preoccupazione e del peso dell’irrigazione nel condizionare i risultati dell’attività  agricola è facilmente comprensibile; fatta eccezione per poche aree, la pianura padana è dominata da un clima subarido. Durante il periodo estivo essa registra della siccità  e che, in ogni caso, permette alle diverse colture di esprimere solo parzialmente il proprio potenziale produttivo. Può inoltre accadere, come è stato lamentato la primavera scorsa, che la crisi dovuta alla diminuzione delle riserve idriche e alla contemporanea riduzione delle precipitazioni si manifesti anche in altri periodi cruciali per lo sviluppo vegetativo delle coltivazioni. Data questa realtà , un’eventuale riduzione del sussidio dell’irrigazione è inevitabilmente destinato a provocare nella pianura padana un crollo in qualità , e ancor più in valore, della sua produzione agricole e una estensivazione di questa produzione, con tutta una serie di pesanti conseguenze per la crescita economica, la tutela dell’ambiente, la sicurezza alimentare del paese. Terzo, la recente, progressiva crescita della dimensione della tipica impresa agricola. Nell’agricoltura padana si è andato intensificando in questi ultimi lustri, a riprova dell’incessante impegno dei suoi agricoltori, un processo di consolidamento delle imprese agricole che sta portando alla serpe più netta afermazione di una struttura produttiva di tipo bipolare, fondata sulla presenza di due principali gruppi di imprese di dimensioni e di peso economico nettamente diferente, all’afermazione cioè di quella che gli agricoltori nord-americani definiscono la regola del 20 e dell’80 per cento. Da una parte, il gruppo formato da un numero limitato (il 20% del totale) di imprese di grandi e medie dimensioni in termini di terra e/o di capitale che continuano a crescere, grazie alle capacità  imprenditoriali dei loro agricoltori, tanto da concorrere in misura ormai determinante e progressiva (l’80% del totale) alla produzione complessiva del settore. Dall’altro lato, il gruppo assai più numeroso (l’80%) delle imprese, in genere di piccola dimensione, che per svariate ragioni quali, ad esempio, l’età  avanzata dell’imprenditore, l’occupazione in attività  extra-agricole, la difficoltà  di accedere al credito, la localizzazione in aree svantaggiate, non riescono a stare al passo con il progresso tecnico, di modo che il loro contributo alla produzione agricola totale tende ad essere sempre più limitato (il 20%). Ebbene, l’impatto di questo processo di consolidamento di imprese è destinato a rivoluzionare l’organizzazione della distribuzione dell’acqua e della sua gestione e lo stesso senso dello sviluppo della tecnica irrigua. Esso accese l’estensione dei campi in lunghezza e larghezza, semplifica enormemente la maglia della rete aziendale, riduce il numero degli utenti. Quarto, le incongruenze strutturali e organizzative dei comprensori di antica irrigazione. Gli attuali sistemi irrigui di una parte importante della pianura padana, specie in sinistra Po, sono frequentemente la risultante di una espansione della rete irrigua che si è andata progressivamente sviluppando in un arco di tempo plurisecolare. Dapprima sono stati utilizzati a fini irrigui i canali che inizialmente erano stati realizzati per assicurare il rifornimento dell’acqua ai centri urbani e/o il funzionamento di mulini. In seguito, si sono andati costruendo ad opera di altri utenti, in prossimità  o anche accanto a canali già  esistenti, dei nuovi canali primari che derivano, così come derivano tuttora, acqua dallo stesso fiume in punti talora contigui alle opere di derivazione già  presenti, ma che erano dotati di una propria specifica rete di canali secondari di distribuzione. Inoltre questi diversi canali, nonostante le superfici da essi irrigate ricadano ormai nell’ambito del territorio di competenza di un solo consorzio di irrigazione o bonifica, conservano ancor oggi, sia pure in misura diversa da caso a caso, una certa autonomia gestionale ed amministrativa. Si è così giunti nei comprensori di antica irrigazione a dovere operare oggi con consorzi di irrigazione o di bonifica che sono obbligati, indipendentemente dalla loro volontà , a dover gestire delle reti di canali di derivazione e di distribuzione delle acque irrigue complesse, ridondanti, che talvolta si intersecano e quindi decisamente obsolete e altamente costose da mantenere in buone condizioni. Oltre a ciò questi consorzi sono contemporaneamente costretti a doversi confrontare con una frantumazione periferica della gestione dell’uso dell’acqua che sfugge al loro controllo e che in non pochi casi è causa di gravi inefficienze, di sprechi e di abusi del tutto incompatibili con il carattere di bene pubblico di tutte le acque. Queste irregolarità  nell’uso della risorsa idrica hanno inoltre l’effetto di favorire ai fini irrigui l’impiego, al di fuori di ogni controllo, di acque, quali quelle sotterranee, sulle quali già  grava una crescente domanda ad opera dell’industria e della popolazione civile. Un impiego questo che può assumere aspetti di particolare gravità  nei comprensori in destra Po, dove, a causa delle caratteristiche orografiche del territorio e della mancanza di invasi naturali, le falde acquifere rappresentano la sola riserva di acqua su cui potere effettivamente contare. Dato il quadro dello stato e delle tendenze evolutive dell’agricoltura padana qui tracciato movendo dalla particolare angolazione dell’uso della risorsa idrica, è opportuno, per ragioni di tempo, limitarci a due considerazioni conclusive. La prima di queste considerazioni riguarda l’idea che l’agricoltura della Valle del Po, o di una parte di questo territorio, possa ridurre i suoi consumi di acqua irrigua attraverso la coltivazione di specie meno esigenti dal punto di vista idrico. Si tratta in questo caso di un’idea difficilmente sostenibile per due fondamentali ragioni e per la gravità  dei costi che ne possono derivare. La prima di queste ragioni è di natura squisitamente economica; il mercato non ofre spazio alcuno a colture con queste caratteristiche ne è possibile pensare, dati gli attuali orientamenti della politica agricola comune e dell’Organizzazione Mondiale del Commercio che il loro sviluppo possa essere sostenuto con sussidi alla produzione. L’altra ragione è di natura tecnica, ma pur sempre con importanti ricadute di carattere economico, ed è legata alla specifica fisiologia delle singole specie vegetali, alla loro capacità  cioè di valorizzare l’acqua ai fini produttivi nelle varie condizioni agroecologiche. Basti pensare che il mais, il prodotto che spesso è accusato d’essere il responsabile dei forti consumi idrici estivi della pianura padana, è la coltura caratterizzata dall’esigere uno dei più bassi impieghi di acqua per unità  di granella prodotta. Nel giudicare la convenienza dell’impiego dell’acqua irrigua non si può infatti prescindere, così come accade per ogni altro fattore di produzione, dal criterio della produttività , dal rapporto cioè tra volume di prodotto ottenuto e volume di acque consumata. Destinare all’irrigazione colture che richiedono meno acque per unità  di superficie, ma più terra per unità  di prodotto, significa, se si vuole mantenere immutato il livello della produzione complessiva, aumentare la superficie destinata a queste colture. Il che non solo è illogico: i consumi di acqua non diminuirebbero: ciò che viene risparmiano per unità  di superficie è compensato dai maggiori consumi derivanti dall’aumento della superficie. Ma è assolutamente improponibile per un paese che, come il nostro, a causa della scarsità  di terra coltivabile e del fenomeno particolarmente pericoloso della continua sottrazione di terra alla produzione agricola da parte degli altri settori dell’economia, è caratterizzato da un grado di autosufficienza alimentare particolarmente basso. Non si può infatti sottovalutare il fatto che per soddisfare le esigenze alimentari della sua popolazione, un bisogno primario pertanto, il nostro Paese dipende in misura sostanziale dalle importazioni di materie prime e prodotti agro-alimentari. In parole più semplici, la destinazione di acqua a queste colture implicherebbe un ulteriore peggioramento del problema, già  assai grave, della sicurezza alimentare del Paese. Una simile destinazione sarebbe inoltre non meno grave per una serie di altre consulenze. L’eventuale sviluppo di “colture meno idroesigenti” implicherebbe una riduzione drastica della produzione agricola e del valore aggiunto per unità  di superficie e conseguentemente lo sviluppo di una successione a catena di effetti assai negativi: diminuzione del reddito degli addetti all’agricoltura, riduzione della produzione nell’indotto e nell’industria alimentare, flessione dell’occupazione in agricoltura e nelle attività  manifatturiere e di servizio ad essa legate, crisi dell’economia delle aree rurali, profonde modificazioni dell’ambiente e, infine, radicale impoverimento del paesaggio rurale, di un paesaggio cioè particolarmente prezioso anche perché è il frutto di un millenario di fatiche dell’uomo e l’espressione di colture e di identità  locali. La seconda considerazione conclusiva riguarda essenzialmente i comprensori di antica irrigazione dell’Emilia-Romagna, senza con questo volere escludere che essa possa valere anche per gli altri comprensori. Il processo di consolidamento dell’impresa agricola che si è prima ricordato ofre importanti motivazioni di natura tecnica ed economica per riidisegnare l’intero sistema irriguo del comprensorio, per adattarlo alle nuove tecniche irrigue, in particolare all’irrigazione a domanda, e per un riordino delle utenze irrigue che, senza penalizzare nessuno, assicuri a ogni impresa agricola la dotazione necessaria di acqua irrigua. In altri termini, questo processo ofre l’occasione per diminuire i costi dell’irrigazione e allo stesso tempo per ridurre l’impiego di acqua da parte dell’agricoltura. E cogliere questa occasione è principalmente responsabilità  del mondo agricolo, dei soggetti cioè della domanda. Ma è anche vero che è non meno necessario un analogo impegno dal lato dell’oferta, un impegno che è essenzialmente compito degli enti pubblici. L’esigenza di soddisfare la crescente domanda di acqua per usi industriali e civili e per la protezione delle biodiversità  e degli ecosistemi, di conservare la consistenza quantitativa e qualitativa delle falde acquifere e di fronteggiare i mutamenti climatici sfavorevoli non può essere soddisfatta con i soli risparmi derivanti dalla razionalizzazione della gestione dei sistemi irrigui e con l’incremento dell’oferta che può essere oferta dalla costruzione di piccoli invasi aziendali e dall’utilizzazione come bacini di riserva di casse d’espansione e di aree di cava. Se si vuole realizzare l’equilibrio tra la domanda e l’oferta di acqua necessaria per soddisfare i vari bisogni è indispensabile aumentare effettivamente le scorte di acqua, per usare altre parole, realizzando accumuli di acqua, invasi, specie in zone montane. La costituzione di queste riserve d’acqua ha tra l’altro il pregio d’essere il modo di cattura e di valorizzazione delle acque libere più logico e conveniente sia perché l’acqua così trattenuta andrebbe altrimenti persa, sia per l’elevata entità  dei volumi idrici che possono essere accumulati, sia perché eventuali costi di natura ecologica sarebbero largamente compensati dai benefici ambientali derivanti dalla maggiore certezza e regolarità  del deflusso delle acque e dalla possibilità  di produrre energia elettrica, sia infine per la ragione che l’invaso, o gli invasi, che si formano possono diventare il nucleo di cristallizzazione di importanti iniziative legate al turismo e al tempo libero. Da ciò la necessità  da parte degli enti responsabili della gestione del territorio di includere questi invasi tra gli interventi tesi a migliorare l’accumulo e la conservazione delle acque e di avere, di conseguenza, il coraggio e la saggezza politica di promuovere un programma di iniziative di largo respiro, particolarmente proiettato nel futuro, e definito in base ad analisi costi-benefici di lungo periodo che prestino grande attenzione alle esternalità  positive e negative. Un programma che sia inoltre accompagnato e sostenuto da una puntuale pianificazione finanziaria e da una sistematica e intensa attività  di informazione delle popolazioni interessate dai vari interventi. Meglio ancora se a dare man forte a un simile programma intervengono dei provvedimenti tesi a superare la frammentazione delle gestione dell’acqua tra i numerosi enti pubblici e privati e ad adeguare le tarife pubbliche al valore dell’acqua e ai costi di distribuzione. In ultima analisi, una corretta gestione della risorsa idrica è contemporaneamente responsabilità  della pubblica amministrazione e del mondo agricolo. Essa è il banco di prova della capacità  di questi due mondi di formulare e gestire politiche effettivamente innovative e capaci a loro volta di promuovere l’innovazione, della capacità  cioè di capire che gli interventi a livello delle infrastrutture hanno per il loro effetto moltiplicatore una efficacia nettamente superiore a quella delle agevolazioni finanziarie concesse alle singole imprese agricole. Essa è inoltre indice dell’impegno di questi due mondi a rifuggire da ogni forma di opportunismo, e della loro volontà  di applicare le leggi che il Paese si è dato da tempo e che è loro compito specifico tradurre in atti concreti. La mia viva speranza è che almeno su questo tema si spezzi il circolo vizioso che, secondo il giudizio certo eccessivamente duro, ma ciò nonostante dotato di un buon fondo di verità , di Robert Putman, uno scienziato sociale profondo conoscitore del nostro paese, ci caratterizza: “Quasi tutti concordano che le leggi sono fatte per essere infrante, ma tutti chiedono una disciplina più severa, perché ciascuno teme il mancato rispetto della legge da parte degli altri”.